以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2024年11月23日
星期六
設(shè)為首頁
|
加入收藏
搜索
農(nóng)村土地包括農(nóng)用地（耕地）、集體建設(shè)用地（包括宅基地）、未利用土地等。其中，農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市化的關(guān)系最為密切。2015年2月27日發(fā)布的全國人大常委會《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》便是探索將現(xiàn)有存量農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的試水文件。
根據(jù)現(xiàn)行法律，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能合法進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，必須經(jīng)過征地審批轉(zhuǎn)變成國有土地后才能入市流轉(zhuǎn)；在農(nóng)村集體建設(shè)用地上蓋的“商品房”是沒有產(chǎn)權(quán)的“小產(chǎn)權(quán)房”，建的酒店是違法的，農(nóng)村的住宅只能自住，不得經(jīng)營。而如今，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)特別是大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的農(nóng)民加蓋多層住房出租盈利、村莊自主開發(fā)建設(shè)搞經(jīng)營等現(xiàn)象變得越來越普遍——因為它順應(yīng)了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。與此相伴的是，在城市建設(shè)用地指標(biāo)相當(dāng)緊缺的情形下，卻有相當(dāng)一部分現(xiàn)有存量農(nóng)村集體建設(shè)用地沒有得到充分利用。
農(nóng)村現(xiàn)有存量建設(shè)用地主要包括以下兩方面：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因經(jīng)營不善而荒廢，既無法開發(fā)也不能流轉(zhuǎn)的土地，如一些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)大院；第二，通過鄉(xiāng)村建設(shè)、“農(nóng)民上樓”置換出來的農(nóng)民宅基地以及不少閑置宅基地。在現(xiàn)有存量集體建設(shè)用地的利用中，“小產(chǎn)權(quán)房”是非常突出的現(xiàn)象：現(xiàn)有法律規(guī)定，在農(nóng)村集體土地上建的房子只能自住，不能出售，一旦對外出賣進(jìn)入市場就是不合法的“小產(chǎn)權(quán)房”。長期以來，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地不能流轉(zhuǎn)、農(nóng)村住宅不能買賣等現(xiàn)狀，完全是計劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，是傳統(tǒng)集體所有制的產(chǎn)物。目前農(nóng)村土地問題的突出焦點在于沒有建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的基本的土地市場。
計劃經(jīng)濟(jì)就是行政命令經(jīng)濟(jì)，計劃體制就是行政管理體制，它完全排斥市場。至今，我們在農(nóng)村土地管理上還維持著很強(qiáng)的計劃色彩，很多“計劃”都是違背市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。國有土地使用權(quán)可以進(jìn)入市場交易、轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村集體建設(shè)用地則不能進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓；城市居民的住房有產(chǎn)權(quán)證，可進(jìn)入市場交易，可以抵押、擔(dān)保；農(nóng)民住宅則沒有產(chǎn)權(quán)證，不能入市交易，不能抵押、擔(dān)保。《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)民對宅基地只有占用權(quán)、使用權(quán)，沒有收益權(quán)。
國家通過行政手段強(qiáng)力控制農(nóng)村土地，但在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)房的出租、私下買賣或變相買賣等現(xiàn)象已經(jīng)比較普遍，成為農(nóng)民財產(chǎn)性收入的一項重要內(nèi)容，這說明相關(guān)法律法規(guī)和政策已嚴(yán)重滯后于時代發(fā)展，亟需深化改革。《憲法》規(guī)定，國家只能因公共利益需要征用土地。而相關(guān)法律沒有規(guī)定公共利益的范圍。事實上，不管是公共利益還是非公共利益，凡是建設(shè)需要用地的，一律啟動國家征地權(quán)。經(jīng)營性項目采取國家征地，這實際上是違憲的。這說明《憲法》相關(guān)的條款沒有得到相應(yīng)的法律的保障與實施，《憲法》被懸空了，下位法違背上位法的現(xiàn)象長期沒有得到糾正。在全面推進(jìn)依法治國中，需要公正立法的工作還很多，有許多法律需要全面修改。
此次試點改革的目的之一，就是使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地?fù)碛信c國有土地同等的權(quán)利，不必通過征地手段便可直接進(jìn)入市場——這一改革也將使農(nóng)村現(xiàn)有存量集體建設(shè)用地得到更充分利用。
第一，城市土地不一定非要全部實行國有，城市土地也可以是集體所有。就是說，城市土地可以也應(yīng)當(dāng)實行多元化。國有土地可以建設(shè)城市，集體土地同樣可以建設(shè)城市。城市在擴(kuò)張中不必非要將集體土地征為國有。
第二，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)稅制。這次農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點改革，必然要求縮小征地規(guī)模，同時應(yīng)當(dāng)建立與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相適應(yīng)的稅制。國家與集體應(yīng)當(dāng)在集體土地的市場化中取得合法稅收和其他合理收入。
第三，合理分配集體和農(nóng)戶收入。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，可以采取股份合作制的方式進(jìn)行。比如，一個村有100戶農(nóng)民、100畝集體建設(shè)用地，按一戶一畝入股，建立土地股份合作社，集體統(tǒng)一開發(fā)經(jīng)營，例如統(tǒng)一建設(shè)廠房，收取租金，村民則按股分紅。這是比較公平的一種改革方式。實施過程中要明晰集體產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)防村干部以權(quán)謀私。村民取得合理收入是基本要求，制度建設(shè)是關(guān)鍵。
第四，在堅持土地集體所有的前提下，農(nóng)村宅基地使用權(quán)可以進(jìn)入市場交易，就像國有土地上的商品房可以自由交易一樣。按照現(xiàn)在政策制度，宅基地屬于集體所有，住房屬于農(nóng)民所有，房地分離，一戶一宅，一宅兩制，宅基地不能對本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的人出售。深化農(nóng)村宅基地制度改革，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)村住房交易市場半徑，允許農(nóng)民房產(chǎn)進(jìn)入市場自由交易。當(dāng)然要建立一系列相關(guān)的制度規(guī)范。建立制度的根本目的不應(yīng)是限制農(nóng)民產(chǎn)權(quán)，而應(yīng)當(dāng)是規(guī)范和保護(hù)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)。
第五，借鑒臺灣經(jīng)驗，推行區(qū)段征收。特別是在城中村改造建設(shè)中，可以借鑒臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，實行區(qū)段征收政策，實現(xiàn)政府、集體與農(nóng)民的多贏。比如城鄉(xiāng)結(jié)合部某村有100戶農(nóng)民、500畝土地，可將其中的100畝用來集中建設(shè)農(nóng)民的住房，農(nóng)民自愿上樓；200畝交給村集體進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)，農(nóng)民按股參與共享；200畝用于建設(shè)綠地、公園等公共設(shè)施。政府在城市化進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)回歸公共利益機(jī)關(guān)的角色，不能與民爭利。政府只要不與民爭利，事情就好辦。
農(nóng)村集體建設(shè)用地不能進(jìn)入市場的舊制度已經(jīng)很落后了，必須加快改革。改革的方向就是在法治的框架中推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場化，維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，我國農(nóng)民已經(jīng)突破了傳統(tǒng)舊制度的束縛，創(chuàng)造性地推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場，這是實踐探索出來的發(fā)展方向和基本經(jīng)驗。政府要跟上時代發(fā)展的步伐，跟上農(nóng)民群眾的偉大創(chuàng)造，跟上依法治國的要求，加強(qiáng)制度建設(shè)，加強(qiáng)規(guī)范管理和有效服務(wù)。目前的試點改革顯得比較慎重，邁的步伐不大，思想還不夠解放。我國至今沒有《土地法》，應(yīng)盡快著手制定《土地法》，厘清土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，同時加快修改《土地管理法》，加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)。必須明確，土地立法的基本目的在于厘清和保障各類土地產(chǎn)權(quán)，建立和規(guī)范土地市場，維護(hù)社會公平正義。
