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2024年11月24日
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如何統籌巨額養老保障基金是我國經濟社會發展的一項重大課題。國家“十三五”規劃建議明確提出實現職工基礎養老金全國統籌。隨著2009年和2011年新農保與城居保制度啟動試點，我國已建立起了統一的城鄉居民基本養老保險制度，目前已基本實現制度全覆蓋。盡管覆蓋城鄉的社會養老保險體系已初步形成，但養老保險的改革發展仍面臨重大挑戰。我國正在加速步入老齡社會，同時生育率逐年下降，少子老齡化導致撫養比不斷增高，養老基金的收支越來越難以平衡，未來養老保險制度運行面臨很大挑戰。養老保險制度的“擴面”，既意味著大規模養老基金的形成，也會使養老基金統籌問題凸顯，成為全社會高度關注的問題。
人社部發布的統計公報顯示，2014年末中國基本養老保險基金累計結存3.56萬億元，與此同時，全國財政轉移支付高達2000多億元。這表明，一方面養老保險基金大量結余和閑置，保值增值問題任務緊迫；與此相悖的是，另一方面我國養老基金還存在著巨大的支付缺口，一些地方的養老基金收不抵支，國家財政每年需要對其進行資金補貼和轉移支付。三分之二的結余資金主要集中在東部沿海少數經濟發達省市，而中西部地區普遍要靠中央財政提供不同程度的補助資金來確保養老金發放。養老基金的統籌并不存在一個固定的、統一的模式，也難有優劣之分，每一種模式都有其適用的條件，成功的模式都是根據各國的國情發展而來。因此，必須根據我國國情與發展階段，合理借鑒國外有益經驗，實現我國的養老基金統籌。對我國養老基金統籌與路徑選擇的建議主要有以下四個方面。
盡快提高統籌層次。黨的十八大報告提出了“全覆蓋、?；?、多層次、可持續”的十二字方針，重點是增強公平性、適應流動性和保證可持續性。因此，提高統籌層次是大勢所趨，當前我國養老基金“碎片化”問題的實質是統籌層次過低帶來基金利益承擔主體高度分散化和基金邊界模糊等一系列問題，我們應該走出傳統觀念認為只有在全國建立單一基金才能實現養老基金統籌的誤區。是否在全國建立單一基金格局并不重要，重要的是相關養老基金統籌的主體是否在同一個管理框架內或管理層次上，有沒有一套完整的養老基金投資管理的風險評估系統以及建立評估系統之上的權責劃分機制。
進一步完善養老基金投資管理機制?？v觀全球，我們不難發現，養老保險制度成熟、養老金市場發達國家的養老基金投資管理體制背后隱藏的趨勢是，非盈利行業養老金基金公司與各大商業銀行以及保險公司的零售養老金基金公司之間，都存在著激烈的競爭態勢。在零售養老基金公司投資回報率上升而管理費用相對下降時，行業養老基金管理公司的費用最終也不得不下調。“有管理的競爭”是當前養老保險市場主體構建的主流思路之一，世界公認的三大養老金制度的典型國家德國、美國、英國都不同程度地使用“有管理的競爭”管理模式來統籌發展養老金市場?，F階段應進一步完善養老基金投資管理體制，引入“有管理的競爭”思想參與構筑當前正在推進的養老基金投資管理改革。
推進風險調劑機制的轉型。我國各地實施的養老金“省級統籌”模式概括起來分為兩大類：一類是“調劑金”管理模式，即保留原統籌地區資金的獨立使用權，自己不用上劃，只是根據一定標準建立風險調劑金。另一類是“統收統支”管理模式，即資金全部上劃，統一納入財政專戶，按照收支兩條線劃撥管理。養老基金的風險承擔主體和責任劃分問題，通俗地說就是到底是誰在為養老金“兜底”。因此，繼續深化養老基金風險承擔機制改革，在基礎養老金全國統籌的基礎上，設計和規劃各個層級的風險承擔體系，建立統一的風險評估機制，可以將基金的風險向下分解，二級、三級，直至養老基金受益人。風險調劑機制轉型可實現多基金之間的利益調整，同時降低基金之間的“撇奶油”行為，提高養老金資源的使用效率。
實現我國養老基金統籌還需綜合治理。概括而言，我國的養老基金需要綜合治理的問題主要表現為：待遇差異、轉移接續和重復參保。根據分析，可以通過以下方法綜合治理。一是建立普惠制的國民養老金制度并相應成立國民養老基金管理機構，取消“城鄉差別”和“身份差別”，人群之間不會形成繳費和待遇差異，不公平感也會大大降低；二是取消省級以下地方政府的財政介入，將原有的財政補貼機制轉變為以個體風險評估為中心的財政補助和風險調劑系統，這就為全社會合理共濟體系的構建創立了條件，讓人們感覺到真正的公平；三是從養老基金統籌的視角上看重復參保行為，即養老基金邊界模糊、撇奶油行為、政府財政預算的非中性化。未來要實現我國養老基金統籌，解決待遇差異、重復參保和轉移接續問題需要多管齊下，既要對養老基金的投資管理進行具體研究，還要做好信息系統、精算平衡、風險評估等基礎工作，并進一步完善轉移支付和風險調劑的相關配套改革。
