城市建設用地“瓶頸”的破解之策
時間：2011-01-28 09:22:36
來源：荊楚網-湖北日報 作者：襄陽市國土局局長
隨著國家土地調控政策的實施，土地對經濟社會發展的“瓶頸”制約，已成為普遍的難題。襄陽市作為正處在工業化、城鎮化快速推進的內陸城市，建設用地需求前所未有地強烈，但正趕上國家緊縮“地根”，嚴把土地“閘門”的大環境，建設用地“瓶頸”問題，特別是工業用地“瓶頸”問題，顯得尤為突出。因此，認清城市建設用地“瓶頸”的特征和成因，積極有效地尋求應對破解之策，抓住當前承接產業轉移的良好機遇，保障實現跨越發展的用地需要，是國土資源工作的一項重要任務。
襄陽建設用地“瓶頸”的特征和成因
土地調控政策的要義是合理確定建設用地的投放規模、速度、空間布局、結構和時序。從這幾個方面來看，襄陽市建設用地“瓶頸”呈現四大特征：
規模限制新增建設用地總體規模偏小，土地利用計劃年年從緊。土地利用規劃和土地利用計劃是實施土地管理的重要手段，也是實施土地調控政策的主要工具。根據國家統一部署，襄陽市已進行了新一輪土地利用總體規劃修編，規劃期為2005年至2020年。在這一輪規劃期內，省下達襄陽市的新增建設用地規模為125平方公里，其中市區主城區25平方公里。而據專家預測論證，到2020年，全市各項建設需要占用新增建設用地210平方公里。新增建設用地供求總量相差85平方公里，需求缺口較大。從湖北和襄陽來看，盡管土地利用計劃呈逐年增加的態勢，但增量十分有限，始終不能滿足實際用地需求。
速度制約用地審批時間過長，征地和開發工作滯后。在我國社會主義市場經濟體制不斷健全完善的今天，用地審批是政府始終堅持保留的行政許可項目之一。2004年土地調控政策實施以后，國家對用地審批要求越來越嚴，門檻越來越高，時間也越來越長。由于襄陽市存在著征地和土地開發工作滯后的問題，更加加長了企業用地周期，用地“瓶頸”更加凸顯。
布局沖突規劃落后束縛建設項目用地需要，建設項目選址違背規劃要求。規劃是實施建設用地管理的主要依據。各項建設用地必須服從、符合規劃。規劃與建設用地一旦相互脫節，土地就連帶成為“瓶頸”。就襄陽而言，規劃與建設脫節的現象比較普遍。盡快全面系統科學地修編現行土地利用總體規劃和城市發展規劃，勢在必行。
預期不夠錯過用地儲備政策機遇，應對土地調控政策經驗不足。
必須看到，在同樣的土地調控政策之下。全國有的地方土地“瓶頸”問題并不明顯，而襄陽卻倍感壓力。一個重要的原因是襄陽對土地調控政策可能帶來的影響預判不夠、應對不足。
全面分析、客觀認識，正確看待襄陽建設用地“瓶頸”的特征和成因，是尋求有效破解之策的前提和基礎。從全國層面來看，人多地少的國情，決定了建設用地“瓶頸”將是我國工業化、城鎮化進程中長期客觀存在、不可回避的矛盾。
襄陽建設用地“瓶頸”的破解之策
建設用地“瓶頸”是長期存在的客觀難題，但并非是不可逾越的障礙。只要我們在經濟社會發展中更加深入、更加堅定地以科學發展觀為統領，解放思想、轉變觀念、多措并舉、綜合治理，不僅能夠有效的破解這一“瓶頸”制約，而且可以加快經濟發展方式的轉變，促進襄陽市經濟又好又快、跨越發展。
第一，擴大增量，盤活存量，增加建設用地有效供給。
從襄陽市當前和今后幾年的經濟社會發展趨勢來看，每年的建設用地需求量在15000畝左右，其中工業用地不會少于10000畝。而省每年下達給我市的新增建設用地計劃在9000畝左右，預計缺口達6000畝。因此，增加建設用地有效供給，確保各項建設用地需要，是全市土地資源工作任務的重中之重。
一方面，千方百計增加年度新增建設用地計劃。一是每年盡可能爭取使用省以上計劃1000畝左右。襄陽市在開展大招商的同時，要鼓勵招大商，引進大項目，力爭進入國家和省重點項目庫，使用國家和省掌握的新增建設用地計劃，減輕我市計劃指標壓力。二是每年全力爭取省追加計劃2000畝左右。近幾年來，省國土資源廳每年年底都會酌情給各地追加一定的用地計劃。三是每年使用城鄉建設用地增減掛鉤試點周轉計劃1000畝左右。襄州區已被批準為第二批國家城鎮建設用地增加與農村集體建設用地減少掛鉤試點單位，3年內可使用周轉計劃179公頃，宜城市和老河口市正在申報第三批試點，谷城、棗陽和南漳也在積極爭取享受這一有利政策。
另一方面，想方設法盤活存量建設用地。一是抓緊安排使用全市批而未拿、批而未供和批而未用的土地，可有效緩解招商引資項目用地的燃眉之急。二是有序推進集體建設用地流轉，規范開展鄉鎮（村）企業閑置土地出讓、轉讓和出租，緩解工業用地不足的矛盾，促進城鄉協調發展。
第二，修編規劃，改進征地，加快建設用地供給速度。
規劃落后和征地滯后，是嚴重影響襄陽市新增建設用地報批和招商引資項目落地的兩大重要因素。因此，盡快解決這兩大問題，是破解襄陽市建設用地“瓶頸”的當務之急。一是盡快完成“兩規”的修編。目前正在開展土地利用總體規劃和城鎮發展總體規劃修編，這是襄陽市解決規劃落后問題的良好機遇。二是積極推進征地工作改革。認真落實土地管理法律關于征地工作的有關規定，學習借鑒外地好的經驗和做法，在襄陽市全面實行“五統一”征地，即統一規劃、統一征地、統一開發、統一出讓、統一管理，將征地和土地開發工作盡可能地前置，變“引鳳筑巢”為“筑巢引鳳”，加快供地速度，縮短企業用地周期，把襄陽市開發區、工業園區建成聚集資金的洼地、吸引項目的高地。
第三，集聚發展，集約用地，提高建設用地利用效率。
土地的基本國情國策，決定了建設用地“瓶頸”客觀必然性，也決定了轉變土地利用方式，走節約集約用地的發展道路，是我們的必然選擇和根本出路。一是堅持依規用地，走產業集聚發展之路。全市各級領導、各個部門、各類企業都要牢固樹立規劃用地的理念，強化規劃用地的意識。土地利用總體規劃和城市發展總體規劃一經批準，任何單位、任何個人都應嚴格遵守和執行，不得隨意違背和突破。二是堅持嚴格管理，走節約用地發展之路。認真執行國家《工業項目用地控制指標》等建設用地定額管理規定，按照法定的投資強度、容積率、建筑密度、辦公和生活用地所占比例等指標，核定項目用地面積，并納入《土地出讓合同》之中約定。堅決糾正投資商想要多少就給多少的錯誤做法，杜絕寬打窄用、囤地居奇等浪費土地問題。提倡工業園區內建設多層標準廠房等工業地產，既可為中小企業投資提供用地便利，又可切實節約用地。三是開展用地考核，走集約用地發展之路。以開發區、工業園區為主要考核對象，將開發區、工業園區GDP和固定資產投資增長的新增建設用地消耗量作為考核內容，建立科學的考核評價體系，開展土地集約利用評價工作。對集約用地效果好的開發區、工業園區，優先安排年度用地計劃，堅決保障其合理用地要求；對集約用地差的開發區、工業園區，核減其年度用地計劃，促使其轉變土地利用方式，提高土地利用效率。
