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2024年11月24日
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2000年以后，以“土地資本化”為主要驅(qū)動(dòng)力的城市化，日益演變成為各級(jí)政府的“土地財(cái)政”。一些地方政府不僅越來(lái)越依賴出讓土地使用權(quán)的收入來(lái)維持地方財(cái)政支出，而且還能獲取包括建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營(yíng)業(yè)稅為主的財(cái)政預(yù)算收入。“土地資本化”（土地財(cái)政）驅(qū)動(dòng)城市化的運(yùn)作機(jī)制，使全國(guó)各級(jí)政府日益駕輕就熟地按照“征地—賣地—收稅收費(fèi)—抵押—再征地”的模式推動(dòng)城市化。在這一過(guò)程中，地方政府、開(kāi)發(fā)商、銀行成為最大的受益者。
但是，以“土地財(cái)政”為核心的城市的“資本化”驅(qū)動(dòng)，凸顯出以下四大悖論。
一、目的悖論
城市化、可持續(xù)城市化的目的是為了讓全體市民享受城市發(fā)展、城市繁榮帶來(lái)的生活水平提高。但是，試圖通過(guò)“土地財(cái)政”來(lái)解決城市化、城鎮(zhèn)化資金不足，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市繁榮、城市發(fā)展目的的城市化，其實(shí)際效果是：在持續(xù)升溫的“賣地”為民、“賣地”為城市發(fā)展、“以地生財(cái)”的目標(biāo)追求中，手段成為目的。近十年來(lái)，各地土地出讓金收入迅速增長(zhǎng)，在地方財(cái)政收入中的比重不斷提升。資料顯示，2001年—2003年，全國(guó)土地出讓金達(dá)9100多億元，約相當(dāng)于同期全國(guó)地方財(cái)政收入的35%；2004年，收入近6000億元。2009年達(dá)到1.5萬(wàn)億元，相當(dāng)于同期全國(guó)地方財(cái)政總收入的46%左右。在有些縣市，土地出讓金占預(yù)算外財(cái)政收入比重已超過(guò)50%，有些甚至占80%以上。但這種透支后代人土地資源的“寅吃卯糧”的城市化方式，不僅沒(méi)有讓百姓享受到城市繁榮、城市發(fā)展帶來(lái)的實(shí)惠，反而因80%以上的老百姓買不起房而感到生活壓力越來(lái)越大，幸福感也日益下降。顯然，手段（賣地以獲取城市化資金）與目的（獲取城市化資金為了公共服務(wù)最大化，為了百姓生活水平提高）的關(guān)系被顛倒、扭曲了。
二、經(jīng)濟(jì)悖論
首先，土地資本擴(kuò)張加劇了土地稀缺，設(shè)置了自身擴(kuò)張的空間障礙。馬克思說(shuō)過(guò)，勞動(dòng)力是資本的輕步兵，資本按自己的需要把他們時(shí)而調(diào)到這里，時(shí)而調(diào)到那里。但城市的空間分離使勞動(dòng)力居住地趨向分散化，空間功能的分離和失衡使勞動(dòng)力的知識(shí)和技術(shù)結(jié)構(gòu)趨于片面化，交通問(wèn)題增加了勞動(dòng)力的流動(dòng)性障礙，勞動(dòng)力成本面臨勞動(dòng)者的居住和通勤成本增加。這樣，資本擴(kuò)張的要素需求，不僅可能面臨數(shù)量上的減少，也將遭受質(zhì)量上的下降。
其次，“土地財(cái)政”增加了資本的成本。這不僅包括由于城市土地租金價(jià)格日益昂貴，自然資源日益稀缺以及由交通運(yùn)輸問(wèn)題帶來(lái)額外的成本，而且，土地的稀缺性和現(xiàn)有分布，也使得尋租行為廣泛存在，成為腐敗產(chǎn)生的重要誘因，從而直接或間接地增加資本的成本。
最后，“土地財(cái)政”影響了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加劇了產(chǎn)能過(guò)剩。政府掌握的大量資金投向哪里，會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化產(chǎn)生重要的引導(dǎo)作用。多年來(lái)，地方政府的土地出讓收入主要投向城市建設(shè)，刺激了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的大繁榮，帶動(dòng)了建材、民用電器、民用五金、民用化工等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并導(dǎo)致生產(chǎn)能力嚴(yán)重過(guò)剩。這條產(chǎn)業(yè)鏈基本處于低端，并占用了大量社會(huì)資源，這與中央加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的方針是背道而馳的。
三、社會(huì)悖論
社會(huì)悖論集中表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在“土地財(cái)政”模式下，難免產(chǎn)生高價(jià)地進(jìn)而產(chǎn)生高價(jià)房，有悖于國(guó)有土地為全民所有這一基本屬性；二是在高價(jià)地、高價(jià)房的推動(dòng)下，會(huì)導(dǎo)致住房不斷向富人、富裕家庭集中，大多數(shù)市民百姓獲得住房的能力減弱、機(jī)會(huì)減少，有損社會(huì)公平；三是城市擴(kuò)展過(guò)程中，伴隨著社會(huì)階層的分化而出現(xiàn)的區(qū)域化、間隔化，會(huì)使弱勢(shì)群體難以享受教育、就醫(yī)等公共資源好的空間。臨近這些好的城市公共資源的，往往是強(qiáng)勢(shì)群體的高檔住區(qū)。比如，高收人階層正逐步占據(jù)沿江沿河地帶、近遠(yuǎn)郊森林附近、城市中心大型綠地周圍等環(huán)境景觀資源優(yōu)越的區(qū)域。與城市社會(huì)階層的分化相對(duì)應(yīng)，城市的空間資源也被等級(jí)化了。
四、生態(tài)悖論
過(guò)度的“土地財(cái)政”，資本無(wú)限制的擴(kuò)張需求，貪婪地掠奪一切可以利用的自然資源，會(huì)導(dǎo)致城市空間、人口規(guī)模隨著資本擴(kuò)張激增的同時(shí)，自然資源的供應(yīng)日趨緊張——尤其是不可再生能源。與此同時(shí)，越來(lái)越多的自然資源通過(guò)土地資本這部“機(jī)器”，變成廢氣、廢水和垃圾排放出來(lái)，使溫室效應(yīng)、水資源危機(jī)和城市垃圾危機(jī)愈益嚴(yán)重，生態(tài)鏈越來(lái)越脆弱，將人類的生存環(huán)境推向極限。
綜上，筆者認(rèn)為，破解土地財(cái)政驅(qū)動(dòng)城市化的重要路徑選擇是：改革集土地管理與土地經(jīng)營(yíng)于一身的行政體制，分離政府經(jīng)營(yíng)土地的職能，有效評(píng)估與監(jiān)控“土地資本化”的規(guī)范運(yùn)作；同時(shí)允許農(nóng)民的集體土地進(jìn)入城市土地市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作，相關(guān)的收入可用于保障已變?yōu)槭忻竦霓r(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，保障農(nóng)民能真正得益；同時(shí)也有助于從源頭上抑制土地財(cái)政的片面增長(zhǎng)，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)可持續(xù)的城市化。
