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2024年11月24日
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日益擴(kuò)展的城市化讓城鄉(xiāng)間的“爭(zhēng)地”矛盾日益尖銳，并把城鄉(xiāng)土地改革與戶籍制度這一本為不同的改革領(lǐng)域交織在一起。在日前召開的中國(guó)改革年會(huì)上，諸多學(xué)者建議，把戶籍改革與土地改革聯(lián)動(dòng)起來(lái)，以矯正當(dāng)前在以征收農(nóng)地為主的加速城市化過程中，農(nóng)民實(shí)質(zhì)權(quán)益受損問題。
近年來(lái)，很多地方提出土地?fù)Q戶口和農(nóng)民市民化的戶籍改革，但政府更多地是看中農(nóng)民手中土地所內(nèi)含的巨大級(jí)差地租。被征地農(nóng)民往往保障不完善，這使市民化過程不同程度地帶有“裸”進(jìn)城特征。
鑒于此，諸多學(xué)者呼吁把戶籍改革與土地改革聯(lián)動(dòng)起來(lái)，要求政府在向農(nóng)民征收土地的同時(shí)為農(nóng)民提供城市戶口和城市戶口福利包，以幫助農(nóng)民加速適應(yīng)市民的角色轉(zhuǎn)變。這應(yīng)該值得肯定，然而我們認(rèn)為，為維護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益，而把戶籍制度改革與土地改革這一本不相干的改革領(lǐng)域生硬地交織在一起，不僅不會(huì)有效維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，而且增加了戶籍制度和土地制度改革的復(fù)雜性。
戶籍制度改革是人口管理領(lǐng)域的行政改革議題，而土地改革本質(zhì)上是一種經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度變革，把戶籍制度改革與土地改革聯(lián)動(dòng)起來(lái)，勢(shì)必淡化戶籍制度的公共行政管理屬性，既承認(rèn)了城鄉(xiāng)戶籍的身份和地位差別，又變相賦予城鄉(xiāng)戶籍商品屬性，為行政管理職能的市場(chǎng)化提供了不好的先例。理論上講，戶籍制度本質(zhì)上是一種人口管理制度，不論是城市戶口還是農(nóng)村戶口，承載的都應(yīng)是一種行政管理職能，不應(yīng)有高低貴賤之分和不同含金量之別。然而，中國(guó)戶籍制度人為地為城鄉(xiāng)戶口設(shè)置不同的含金量，從而使戶籍成了一種身份的標(biāo)簽，加劇了二元經(jīng)濟(jì)的裂痕。
因此，戶籍制度改革要旨在于實(shí)行城鄉(xiāng)社會(huì)福利的均衡化，清除不合理的戶籍福利差距，使戶籍制度回歸到單純的人口管理功能。當(dāng)然，這客觀上需要改革當(dāng)前的社保、福利和社會(huì)救濟(jì)制度，實(shí)行公共型與商業(yè)型相結(jié)合的社保福利制度。
而土地改革實(shí)際上是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)的制度變革，它屬于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革。當(dāng)務(wù)之急是改革當(dāng)前城鄉(xiāng)有別的土地所有權(quán)屬，清除妨礙城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的制度性障礙。如目前有關(guān)部門提出征地實(shí)行市價(jià)補(bǔ)償原則和嚴(yán)格區(qū)分公益性與商業(yè)型用地辦法，均有助于促進(jìn)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)統(tǒng)一，改革當(dāng)前農(nóng)民集體土地納入城市建設(shè)前須通過征地變?yōu)閲?guó)有土地的制度。
嚴(yán)格而言，土地制度改革應(yīng)該是消除不同所有權(quán)促進(jìn)土地交易自由的制度性變革。把戶籍改革與土地改革聯(lián)系起來(lái)，反而不利于土地的市場(chǎng)化改革，如依舊維系不同所有制土地不同權(quán)不同價(jià)，這既無(wú)益于緩解政府與農(nóng)民在土地權(quán)益方面的爭(zhēng)議，又扭曲土地市場(chǎng)價(jià)格，土地在政府壟斷供給下價(jià)格扭曲。當(dāng)前諸多城市地價(jià)與房?jī)r(jià)的循環(huán)上漲，帶來(lái)一系列嚴(yán)重矛盾。
把戶籍和土地改革聯(lián)動(dòng)起來(lái)也不能有效維護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益，畢竟城市戶籍并不能解決和改善農(nóng)民市民化后的發(fā)展能力。農(nóng)民市民化，必須以城市能夠提供足夠的工作機(jī)會(huì)為前提，否則市民化的農(nóng)民將難以有效融入城市中，從而加劇新的城市弱勢(shì)群體的出現(xiàn)。而政府可以解決農(nóng)民的城市戶口和戶口背后的福利制度，但卻無(wú)法保障為其提供相應(yīng)的就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，一旦政府主導(dǎo)的城市化無(wú)法有效推進(jìn)該城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，那么把征地農(nóng)民納入城市化將增加政府公共服務(wù)的負(fù)擔(dān)，而在財(cái)力有限的前提下，就可能以降低整個(gè)城市的公共福利水平為代價(jià)，這將人為加劇原城市居民與市民化的農(nóng)民之間的矛盾。
因此，當(dāng)務(wù)之急不是把戶籍制度與土地改革捆綁起來(lái)，以解決城市化過程中的城鄉(xiāng)利益博弈，而是要反思城市化建設(shè)本身，即這種政府主導(dǎo)型的城市化進(jìn)程是否符合經(jīng)濟(jì)規(guī)則，畢竟城市化脫離不了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，超前的城市化可能妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。
