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2024年11月24日
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日前，環保部門期待已久的垂直管理終于有了制度安排。11月3日正式印發的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中明確“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”，這是環保領域的重大改革舉措，也是落實“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”的具體表現，具有非常重要的意義。
那么，垂直管理能否讓環保執法硬起來？能否改變以往環境執法疲軟的狀況？要回答這個問題，需要梳理為什么需要垂直管理？
按照《環境保護法》的規定，地方人民政府對本轄區環境質量負責。然而，在實踐中，地方人民政府往往出于對GDP的渴望，會使環境保護讓位于經濟發展，這也是導致當前環境保護總體形勢嚴峻的核心原因之一。在這樣的背景下，就極易出現諸如2014年被媒體曝光的騰格里沙漠污染這樣的環保惡性事件。當地環保部門不是不知道存在這樣的違法行為，而是不能管，不敢管，甚至出了事還要想辦法使這些違法行為看上去是那么的“合法”，以至于在媒體報道騰格里沙漠遭受污染之時，當地環保部門的主要官員竟拍著胸脯“以人格擔保”沒有污染！然而，該事件被習總書記等中央領導批示后，迅即揭開了污染的斑斑劣跡。涉事的污染企業都被予以行政處罰，甚至部分被追究刑事責任，與此同時當地一批黨政領導也被追究責任。
另一方面，對一些依法履行職責，敢于監察執法的環保執法人員來說，現實工作中往往會承受相當的壓力，甚至會付出極大的代價。如2010年安徽省蚌埠市固鎮縣環境保護局副局長帶領縣環境監察人員到本縣一家企業檢查，發現該企業環評及“三同時”均存在違法現象，即要求企業抓緊補辦環保相關手續。其后，監察人員在一個月內又先后兩次到該企業檢查工作，結果被縣委、縣政府以影響招商為由集體停職。該事件曝光后，輿論嘩然。
環境執法受制于地方政府，長期飽受詬病。許多污染或破壞問題久拖不決，群眾意見很大。污染企業的違法行為屢查屢犯、屢禁不止，環保部門甚至被戲謔為“污染保護局”。也因此，現實中竟然出現了環保部門的領導向上級舉報反映本地區的環境違法行為，請求進行查處，這不能不讓人感到無奈的尷尬！
除了環境監察執法因為“票子”和“帽子”均由屬地政府掌控，不能有效獨立公正執法外。作為環境監察“眼睛”的環境監測也備受干預，甚至數據被經常肆意改動。筆者曾在實踐中處理一起重金屬污染案例時，委托一家地方環境監測機構進行樣品監測，當測試結果反映重金屬嚴重超標，并已影響稻米等食品安全使用時，這家監測機構不再按照委托合同出具報告書。原因很簡單，他們怕當地政府不高興！幾經爭取，他們最終出具了報告，但數據僅是“象征性”的超了標。
所以，中共中央總書記習近平在就《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》起草的有關情況作說明時，指出，現行以塊為主的地方環保管理體制，使一些地方重發展輕環保、干預環保監測監察執法，使環保責任難以落實，有法不依、執法不嚴、違法不究現象大量存在。
鑒于此，有必要實施環境監測監察執法的垂直管理，使其超脫于地方政府的束縛。新的制度設計是實現省以下環境監測的垂直管理，避免地方干擾，保證監測數據的正確性和真實性。對省以下環境監測監察執法實施垂直管理，有利于實現監測規則的統一﹑實現環境監測標準統一，促進監測監察執法公平公正；有利于增強環境執法的統一性、權威性、有效性、震懾力，避免地方政府保護主義對環境監測監察執法的干預。？
綜上，要回答垂直管理能否讓環保執法硬起來？答案是肯定的。但是，這并不是說，環境監測監察執法只是“一垂了之”。作為環保領域率先改革的重大舉措，這項機制是大好事。但要把好事辦好，就必須有相應的，富有可操作性的配套措施和機制跟進，才能保證良好效果的落實。
筆者建議在進行頂層設計時要至少關注以下三個方面的情況：
一、處理好環境監測監察機構和地方政府的關系
從法律原則來講，地方人民政府是本行政區域環境質量的責任方，理應對環境質量的改善承擔責任。以往這個職能的實現更多的是依靠所屬環保部門的監督管理實現。現在機構改革后，環境監測監察脫離本地環保部門，直接隸屬省級管轄，職能角色出現了顛覆性的轉變。環境監測監察可以直接監督地方政府，短期內，可能地方政府難以適應這一轉變，甚至會產生抵觸情緒，這會給執法帶來很大困難和壓力。
實際上，新《環保法》制定的停產整治、查封扣押、行政拘留等強力措施，單靠環境監察執法機構是很難完成的，必須得到屬地政府的協調配合，如公安、工商、供水、供電等部門的配合非常重要，否則很難達到執法效果，甚至會出現公然抗法、拒不執行的情況，這就會使環境監察執法的剛性大打折扣。
因此，實行垂管之后，省級政府要加強對環境監測監察工作的支持，特別是要嚴格執行《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法》，管住地方政府主要領導，迫使其不敢、不能對監察執法制造障礙，消除執法被動的不利局面。同時，垂管之后，環境監測監察也要注意執法的方式方法，是監督政府，不是凌駕于地方政府之上。
二、充分實現信息公開和公眾參與
環境監測監察實現垂管，就要著力打造陽光執法，誠信數據，公開透明，接受全社會會監督，這將為環境執法營造良好的社會支持氛圍，建立環境執法的同盟軍。因為無論我們的監測監察機構多么齊全，也不可能實時監控到每一個污染源，而生活在污染源周邊的公眾就是環境執法可以依靠的重要力量。
因此，在考慮制度設計時，就要重點加強信息公開和公眾參與。應該要求環境監察的信息第一時間公開上網，公眾能通過便捷的方式查詢到這些信息。所有環境監測數據，除國家秘密、商業信息、個人隱私以外的信息全部公開，打造國家級的在線數據信息庫，便于公眾查詢。這樣如果屬地政府進行干擾、不配合，公眾的監督也會使其備受壓力。
三、環境執法應借力環境司法保障
按照《民事訴訟法》、《環境保護法》等法律規定，社會組織可以作為維護社會公共利益的原告，對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為提起環境民事公益訴訟。最高人民法院也在今年初出臺了關于環境民事公益訴訟的司法解釋，據民政部的統計數據，全國符合條件可以提起環境民事公益訴訟的社會組織共有700多家，這是一個不小的數據，也是一直非常重要的力量。
但從今年環境公益訴訟實際執行的效果看，數量和質量還有很大差距，其中核心原因之一是社會組織取證支持力度不夠。而環境監測監察的信息對社會組織啟動環境民事公益訴訟來說至關重要。從操作層面來說，環境監測可以定量反映企業環境違法的程度，尤其對環境損害的程度，輔助以環境執法可以對企業的環境違法行為進行行政處罰，這些信息一旦公開后提供給社會組織，如果企業的環境違法行為對社會公共利益造成損害或者具有造成損害的重大風險，社會組織就可以低成本提起公益訴訟。此時，行政處罰和環境司法就極容易形成合力，懲處違法企業，也會對違法企業形成強有力的威懾。
另一方面，全國人大已授權檢察機關在全國13個省自治區直轄市開展環境公益訴訟試點。從實際操作來看，一方面，檢察機關可以對社會組織提起的環境民事公益訴訟進行支持起訴，保障其訴訟的威懾力。另一方面，檢察機關在工作中如果發現有這方面的線索，也會督促相關社會組織及時提起民事公益訴訟，追究違法企業損害社會公共利益的民事責任。
除此之外，檢察機關可以提起環境行政公益訴訟，對那些不履行法定職責或不依法履行法定職責的行政機關提起環境公益訴訟，迫使其依法行政，這將和環境行政執法形成非常好的配合。如果環境監察部門在行政執法中遇到不配合的地方政府，就可以向檢察機關進行反映，并提供相應證據，協助其對政府機關提起訴訟。
總之，環境監測監察垂直管理目前還只是剛剛開始，建議做好頂層設計，以保證這項重大的改革舉措落到實處，見到實效，為實現國家生態文明建設提供強有力的保障！
