以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2024年11月24日
星期日
設為首頁
|
加入收藏
搜索
[網約車]依法規(guī)范 保障群眾更好出行——規(guī)范網約車發(fā)展專家座談會聚焦四大議題
一個月來，社會各界圍繞《關于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見(征求意見稿)》(簡稱《指導意見》)和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》(簡稱《管理辦法》)展開各種觀點爭鋒。其中，支持改革、希望新政盡快落地的呼聲高漲，也不乏質疑改革、呼吁新政暫緩出臺的聲音。
為了充分聽取各方意見，11月7日，交通運輸部再次召開規(guī)范網約車發(fā)展專題座談會，特邀交通、法律、金融、財經、信息通信、知識產權等方面的20位專家、學者，圍繞部分人員集中關心的規(guī)范網約車發(fā)展四大議題進行了深入討論。
與會專家
陳小鴻 同濟大學[微博]交通規(guī)劃專業(yè)教授
陳越峰 華東政法大學助理研究員
程世東 國家發(fā)改委綜合運輸研究所主任
傅蔚岡 上海金融與法律研究院執(zhí)行院長
郭繼孚 北京交通發(fā)展研究中心主任
韓 彪 深圳大學運輸經濟專業(yè)教授
何 霞 中國信息通信研究院政策經濟所副總工程師
李俊慧 中國政法大學[微博]知識產權研究中心特約研究員
李燕霞 交通運輸部科學研究院發(fā)展中心副研究員
劉 莘 中國政法大學法學院教授
劉文靜 暨南大學[微博]行政法學專業(yè)教授
蘇 奎 廣州市交通委員會客運管理處處長
王 靜 國家行政學院法學部副教授
王 軍 中國政法大學民商經濟法學院副教授
于文豪 中央財經大學法學院講師
張效羽 國家行政學院法學部副教授
張興祥 上海金融與法律研究院研究員
張柱庭 交通運輸部管理干部學院教授
鐘瑞慶 浙江大學[微博]法學院副教授
朱 巍 中國政法大學傳播法中心副主任
網約車新業(yè)態(tài)到底是什么，與傳統(tǒng)出租汽車之間有哪些異同？網約車平臺到底是運輸承運人還是信息平臺？
劉文靜：網約車平臺是實質上的出租汽車經營者：一是網約車品牌性很強，大家從品牌上知道和誰做生意；二是離開了網約車平臺，客運合同就不能簽訂；三是乘客認為是在和網約車平臺簽訂運輸服務契約；四是乘客把費用付給網約車平臺，由平臺出發(fā)票、納稅。從這幾個特征分析，網約車平臺事實上就是承運人。
何霞：當前主要的網約車平臺已經拿到了ICP的許可，他們是合法的信息服務提供商，但是根據相應的管理法規(guī)要求，這些信息服務商如果從事新聞、醫(yī)療等特殊服務，還需要拿到許可后才能提供相應服務。《管理辦法》中提出網約車要有許可，這是合理的。
同時，網約車平臺是“互聯(lián)網+”交通應用的典型案例，具有平臺經濟和規(guī)模經濟特征，是比較復雜的新業(yè)態(tài)。這意味著網約車平臺與傳統(tǒng)出租汽車公司有較大差別，在監(jiān)管方面應該有所區(qū)分。
傅蔚岡：很多人都用過攜程，攜程與很多網約車平臺合作，為使用攜程票務服務的乘客提供網約車預約服務。滴滴是平臺，攜程也是平臺，那在法律關系上，攜程要承擔什么樣的責任呢？毫無疑問，所有的網約車平臺都只是信息出口功能，而不是出租汽車企業(yè)。
有人提到，老百姓認定網約車服務是滴滴等平臺提供的，但法律關系與個人的認定并不一定一致。現(xiàn)在支付寶在賣基金產品，很多人都認為責任主體是支付寶，但真正的責任主體是基金公司。
陳小鴻：攜程這個例子非常好，可以讓我們更準確理解什么是信息服務，什么是運輸服務。攜程為購買機票的人鏈接了一個網約車平臺公司來提供接機服務，因此攜程做的是信息服務，而這家網約車平臺提供的是運輸服務。
網約車和傳統(tǒng)出租汽車并沒有根本不同，只不過在現(xiàn)有技術條件下，網約車能夠提供更為高效的預約服務和更為及時的動態(tài)調度。傳統(tǒng)出租汽車很早就有電話預約服務，并不是說，有了預約后，原先的出租汽車就不是出租汽車，服務就不是出租汽車服務了。
程世東：準確地說，網約車平臺提供的既不是信息服務也不是運輸服務，平臺是整個活動的組織者、主導者，負責整個運營組織的調度，是全權的責任人。從運輸?shù)慕嵌龋W約車平臺是類似貨代的無車承運人角色。
陳越峰：判斷一個事物的標準，不是看它叫什么，也不是看它外在的形式，而是要看權利義務的結構。剛才有人提到支付寶和基金公司的合作，那為什么支付寶自己不直接做而要跟基金公司去合作？因為基金公司有從事特定活動的資格。當前，網約車平臺接入有營運資格的出租汽車公司或者個體車輛，這沒有任何問題。但反過來說，網約車平臺撮合的相關主體并沒有經營資格，那最終就形成了不合法的經營。
劉莘：梳理對一種業(yè)態(tài)需要管的三個問題：一是安全秩序，二是稅收，三是如何保護各方權益。因此，解決這些問題才是關鍵，而不是說定位為出租汽車公司還是信息服務公司，而是具體在這三個方面要采取什么措施。
蘇奎：網約車平臺很明顯是承運人。一個案例是傳統(tǒng)電召中心可以作為第三方服務方，網約車平臺也可以。但這兩者有根本差別，乘客非常清楚乘坐的是哪家出租汽車公司的車，而不是電召中心的；電召中心無權制定最關鍵的服務價格，費用也不是由電召中心收取，整個運輸服務的決定性規(guī)則是由運輸服務公司而不是電召中心制定的。
李俊慧：網約車平臺到底是什么樣的服務，可以看看平臺自己是怎么說。曾經有家廣州的公司起訴滴滴商標侵權，滴滴回應說自己提供的是運輸類服務，不屬于對方持有商標的電信、商業(yè)服務類行業(yè)，不構成侵權。而近期以來滴滴宣稱自己提供的是信息服務，原因在于隨著自身規(guī)模擴大、監(jiān)管要求等，它希望弱化運輸服務的屬性。
于文豪：希望通過交通運輸部這樣的正確引導活動，讓“專車”新政得到更多人認同，然后將其正面影響發(fā)揮到最大。
朱巍：希望這個“專車”新政能夠把理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新結合到科技創(chuàng)新之上，站在互聯(lián)網的風口上把握方向、掌控大局。
張興祥：我希望在三個許可以外，還能有更多調研分析，有一個針對性的監(jiān)管手段。
王靜：我們很多觀點的不同，其實是由于我們對事實認識不清，所以可不可以提供最多的數(shù)據和情況？
李燕霞：立法的目標是要實現(xiàn)公平正義，所以我希望立法能夠是一個利益平衡的結果。
劉文靜：立法討論的過程本來就是一個互相學習、互相妥協(xié)的過程，希望最后的結果是各方都能夠覺得過得去，這樣就符合立法的本質精神。
何霞：希望通過交通運輸部相關政策的出臺，使整個新業(yè)態(tài)和原有的企業(yè)都能夠得到一些創(chuàng)新的發(fā)展。
程世東：學者應該更多地站在政府的角度，去理解針對這個問題如何制定政策或者是作出決策。
郭繼孚：看待公共政策應該是更多地從公共利益上去考慮，而不是為了一個企業(yè)。
陳小鴻：有了一個規(guī)范的管理是好的服務的基礎和保障。
陳越峰：希望類似今天的座談會聽意見成為立法新常態(tài)。
韓彪：我只有一個愿望，立法要考慮到所有出行群體的利益，然后讓這個群體的利益最大化，而不是讓某一個群體的利益得到充分的滿足。
李俊慧：立法本身就是一個利益平衡的過程，希望最后出臺的管理辦法可以取得各方利益均衡，讓大家都可以相對滿意，然后促進相關業(yè)態(tài)健康發(fā)展。
蘇奎：我支持“專車“發(fā)展，前提是在整個城市交通體系內規(guī)范發(fā)展。
王軍：希望能夠增強規(guī)則的可執(zhí)行性，可以反映創(chuàng)新友好的態(tài)度和立場。
張效羽：出臺政策不能在“專車”和傳統(tǒng)出租汽車之間選邊站，應該站在最廣大的乘客獲得最安全、便捷、高性價比的出行條件角度考慮。
張柱庭：我注意到，公布征求意見稿以后各地巡游出租汽車跟“專車”司機打架的事基本上沒有了，公布一個征求意見稿都不打架了，所以希望管理辦法趕快出臺。
鐘瑞慶：希望交通運輸部能夠真正地承擔起監(jiān)管的責任，建立全國性的法制框架，直接對平臺有效管理。
對網約車的規(guī)范，要在法治思維和框架下展開。網約車是否需要規(guī)范發(fā)展，怎么規(guī)范？《管理辦法》的上位法依據是什么？
郭繼孚：政府一定要負責公共服務的認證過程，讓互聯(lián)網企業(yè)來承擔這一責任是不妥當?shù)摹?/p>
網約車和出租汽車兩者之間并沒有本質差別，就像從馬車時代到了汽車時代，技術變化非常大，但依然是出租客運服務。當然，對網約車相應的監(jiān)管也會有變化，提出一些新要求，但是沒有改變其服務本質。
韓彪：對網約車何時規(guī)范、怎么規(guī)范？有人提到所謂“讓子彈飛一會兒”，但其實網約車已經“飛”了一段時間，必須要有一個限度，社會穩(wěn)定的因素一定要充分考慮。我們畢竟不是生活在真空中，各方的利益必須去平衡。
陳越峰：《管理辦法》在合法性上沒有問題。《管理辦法》的制定依據是國務院第412號令，不能因為有些其他部門規(guī)章做了調整，就認為國務院412號令對出租汽車的相關條款失效了。這種意見不是在挑戰(zhàn)交通運輸部制定規(guī)章的合法性，而是在挑戰(zhàn)國務院法規(guī)的合法性和權威性。
張柱庭：國務院412號令有權設定許可，因此《管理辦法》中的三個許可沒有問題。如果有人質疑國務院令本身有問題，那這個另當別論了。
還有人認為國務院412號令適用于原來的出租汽車不適合現(xiàn)在的網約車。這個概念也不對。原來很早就規(guī)定了，出租汽車分巡游式和預約式兩類，只是過去的預約式出租汽車沒有發(fā)展起來，讓大家感覺好像沒有，其實很早就認定預約車是出租汽車的一種類型，只是沒有規(guī)定條件而已。
何霞：監(jiān)管就兩個目的，第一個是保護消費者的權益，第二個就是促進整個交通運輸行業(yè)以及相關新業(yè)態(tài)共同發(fā)展。為了這兩個目標，必須對網約車進行規(guī)范。網約車是典型的平臺經濟，一點接入全網通用，監(jiān)管方案要尊重這樣的特性。另外，交通服務的屬地化更強，體制機制復雜，能不能在地方做一些試點，有了試點之后積累經驗，找出問題，然后再制定全國性的政策。
蘇奎：對網約車的規(guī)范不能再等了，因為形勢已經很嚴峻。一是乘客與平臺之間發(fā)生了很多糾紛，但是又沒有相應的管理規(guī)范，只能通過司法途徑解決，代價很高。二是現(xiàn)在網約車平臺和司機的矛盾，一點不亞于出租汽車司機和平臺，今年以來廣州就發(fā)生了三起沖突事件。三是新老業(yè)態(tài)之間的沖突，這個媒體已經報道很多了。四是網約車平臺自身有合法化的訴求，否則資本方會給平臺壓力。五是網約車發(fā)展的時間也不短了。六是國際上已經有很多立法，包括發(fā)達國家和發(fā)展中國家。
從事營運服務的網約車和駕駛員是否應該明確為營運性質？
陳越峰：我理解這個問題其實是要討論立法的妥當性。制定的規(guī)則要能夠符合網約車的特點，同時，這些規(guī)則應該能夠實現(xiàn)立法目的，然后在實現(xiàn)目的的措施當中，要能夠平衡各方利益，在各方利益可以基本實現(xiàn)平衡的情況下盡量采取一些對當事人相對寬松的措施。比如，《管理辦法》規(guī)定的行政許可實施機關是市級或縣級道路運輸管理機構，能不能盡量地往上提一提，比如說設區(qū)的市可不可以，甚至是省級。
張柱庭：網約車及其駕駛員是否適合“營運性質”的問題，要把人和車分開看。首先，有依據是設定行政許可的前提。
我們先看人。《行政許可法》要求，涉及公共服務、公共利益、公共安全的職業(yè)必須要給資格。互聯(lián)網下的這種提供公共服務的駕駛員，肯定是涉及公共利益的，而且涉及到公共安全。所以，我覺得從合理性和合法性來看，對網約車駕駛員設定行政許可都是必要的。從現(xiàn)實看，我咨詢了北京市公安局[微博]公共交通安全保衛(wèi)總隊，這幾年北京市對傳統(tǒng)出租汽車管理很嚴，要求駕駛員有本市戶口、要參加各種考核和培訓考試，絕大多數(shù)駕駛員很珍惜這個職業(yè)，近幾年幾乎沒有出現(xiàn)過刑事案件。但是短短一年時間內，涉及“專車”駕駛員的刑事案件已經出現(xiàn)不少。
社會上有一種誤解，認為加一個駕駛員資格證就提高門檻了。實際上你有這個資格證和是不是來干這個事是兩碼事。換句話說，《管理辦法》設定從業(yè)資格證制度，是為有駕駛證的人提供了一種就業(yè)可能性，恰恰是更方便了一些人，而非增加了門檻。
對車輛，大家比較關注的是8年報廢問題。這個事我覺得問題不是出在《管理辦法》上，而是出在商務部、公安部、國家發(fā)改委、環(huán)保部聯(lián)合出臺的機動車輛強制報廢標準上。所以需要修改的是這個標準，而不是《管理辦法》。
韓彪：網約車提供的是以營利為目的的運輸服務，那么，將其車輛和駕駛員認定為營運性質，合情合理也合法。從另外一個角度看，車輛報廢問題交通運輸部說了不算，保險問題交通運輸部說了也不算，工商、稅務這些事都要部門協(xié)同協(xié)調。在這種情況下，有人想要讓營運性質認定更符合私家車去干網約車的活兒，某種程度上講，這可能要耗費整個國家一半的行政管理體系，這是不現(xiàn)實的。
此外，在一個城市的交通里面，受資源、環(huán)境等方面的約束，一定要有制度安排。20年前，北京的二環(huán)路很暢通，隨著機動車輛數(shù)量的增長，修三環(huán)四環(huán)五環(huán)路，現(xiàn)在不知道修到多少環(huán)了，道路是一年比一年擁堵，因為城市道路資源不可能無限制擴張。在這種情況下，是該把私家車的資源充分共享起來，還是把短缺的資源瓶頸再緊一緊，必須權衡。從這個角度講，一二線城市肯定是公交優(yōu)先、出租汽車是補充，這點顯而易見。
張效羽：網約車這種業(yè)態(tài)已經出現(xiàn)了，有幾百萬從業(yè)駕駛員，政府應該按照新業(yè)態(tài)的方式對駕駛員有一個新的管理模式。不是不管，一定要管，但是要按照其本身的特點去管。
李俊慧：我接觸到的所有“專車”司機，都是以營利為目的。我11月6日坐了一輛“專車”，司機說，他一天最多接15單，每天要跑500公里，3個月跑了5萬公里，從司機端來判斷，它跟出租汽車沒有本質區(qū)別。
作為乘車人，打出租汽車和“專車”都是購買運輸服務，并沒有本質區(qū)別。作為網約車平臺，比如說，易到和滴滴，每一單都要扣錢，至于收錢之后是不是做了促銷補貼，那是企業(yè)本身的經營問題，收入和支出兩個環(huán)節(jié)的問題不能混淆。
劉文靜：有人提到，希望通過立法鼓勵新經濟，這個思路我不贊成。法律不能夠管所有問題，只能管其中最主要的。
網絡預約出租汽車關系到人身安全、交通安全、信息安全和整個社會的公共利益，不能任由市場自己來決定。
關于地方試點和中央立法的關系如何看待？
陳越峰：不正當競爭、勞動合同、安全等問題，都是超越地方性的。到了網約車時代，問題更多了，比如說金融方式支付結算問題、信息安全問題，沒有誰敢說這個是地方因素。
憲法上講法治統(tǒng)一原則，在這個框架下發(fā)揮地方的自主性和積極性，從來沒有說哪個事物只是屬于地方管理。更進一步講，只要中央認為有必要，就可以對這個事物進行管理，但不是說有權就任性，沒有必要的情況下地方完全可以做出具體規(guī)定。這次《管理辦法》比較充分地考慮到了中央立法與地方具體規(guī)定的關系，印象非常深的是車輛數(shù)額管控問題。
社會上產生誤解有一個因素，就是認為國務院的主管部委機構改革之后有調整，原來的一些規(guī)章廢止了，但各個地方還有具體規(guī)定，有些人就認為這個是歸地方管了，中央就不管了，這是一種誤解。
王靜：中央和地方到底是怎么管、誰管的問題，我認為交通運輸部出面更好。各地的情況不一樣，如果任由地方發(fā)展，有些地方可能50年也不會管這個事情。交通運輸部在這個時刻出來是非常有擔當?shù)模冶仨氁袚敗?/p>
國家行政學院組織學員調查法治政府面臨的最大問題是什么，公認的就是立法部門化。這次交通運輸部推動出租汽車改革，整個過程非常開放，甚至做了很多法定義務以外的工作。例如，規(guī)章制定程序里面沒有要求政府部門在搜集意見過程中向社會反饋，但是交通運輸部進行了仔細梳理并主動向社會公開，我想從中央的立法合法性上來講沒有問題。
朱巍：交通運輸部的立法我認為非常有必要，關鍵是怎么立。我想應該堅持這么幾個原則：第一，希望這次立法要突出示范性作用，在創(chuàng)新性立法的時候宜粗不宜細；第二，可以突出原則性、底線性規(guī)定，按照現(xiàn)在的規(guī)定，平臺責任確實是混亂的，交通運輸部可以補位，把平臺責任到底是什么說清楚。我認為，《管理辦法》對人的規(guī)定標準不夠，司機是否有性犯罪記錄、暴力犯罪史，可以讓平臺進行監(jiān)管。
張柱庭：大家老說讓平臺管駕駛員，我專門到幾家網約車公司問了一下，你有多大的能力管他？比如說，要求駕駛員沒有犯罪記錄，他們告訴我說，這個保證不了，平臺管服務質量沒問題，但是這些資格性的問題恐怕只能政府來管。政府管哪些，平臺管哪些，分工要明確，不能籠統(tǒng)地說平臺管就好，政府管就不好。回到涉及公共安全、公共利益的問題，這個就應該由政府來管，不應該交給平臺。
蘇奎：公共政策是講公平和利益平衡的，絕對不能追求潮流。全國性法規(guī)有利于網約車的發(fā)展，如果完全由地方立法，成本太高，一是政府成本高，二是網約車平臺成本也高，因為它要逐個去游說。
陳小鴻：我提一個提議，希望能夠和大家共勉——三個詞：“個人偏好”、“職業(yè)態(tài)度”、“行業(yè)了解”。
什么概念呢？有一些老師講到自己打“專車”如何好，在看這些問題的時候，我們要考慮，我們國家每1000人機動車的保有量不到100輛，不要忘記還有很多人甚至還沒有坐上車。從我們職業(yè)態(tài)度上講，不能以自己個人的偏好來代替對一個事物客觀理性的分析判斷。此外，我們彼此都要對我們所談論的事情和我們所面對的行業(yè)有更多的了解。
