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2024年11月24日
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■“十三五”規(guī)劃前瞻之八
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獲悉，城鎮(zhèn)化仍是“十三五”發(fā)展的重點(diǎn)，但在新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展將不再一味追求速度的發(fā)展，不再簡(jiǎn)單地將城鎮(zhèn)化看作經(jīng)濟(jì)發(fā)展手段，城鎮(zhèn)化率不再是拉動(dòng)GDP的硬指標(biāo)，而是真正從造房建城轉(zhuǎn)向以人為核心。這意味著，“十三五”期間城鎮(zhèn)化將從速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。
潛力 城鎮(zhèn)化進(jìn)程還將繼續(xù)
“中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程取得了巨大成功?！苯眨?lián)合國(guó)副秘書長(zhǎng)、人居署執(zhí)行主任華安·克洛斯來訪中國(guó)時(shí)表示，中國(guó)政府僅用了37年時(shí)間，便使7億人口脫離貧困，這是史無前例的。
對(duì)此，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院院長(zhǎng)王偉光表示，中國(guó)進(jìn)入改革開放時(shí)期已經(jīng)有37年的時(shí)間。受惠于農(nóng)村的改革與發(fā)展，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速，中國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展過程，城鎮(zhèn)化率從1978年的17%提升到2014年的54.77%。
“城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，吸納了大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素配置效率，推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，帶來了社會(huì)結(jié)構(gòu)變革，促進(jìn)了城鄉(xiāng)居民生活水平全面提升，取得的成績(jī)舉世矚目?！蓖鮽ス庹f。
王偉光認(rèn)為，中國(guó)多年實(shí)踐充分證明，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎，是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手，是解決農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步的必然要求。這也意味著在新經(jīng)濟(jì)常態(tài)下，城鎮(zhèn)化依然是重要推進(jìn)點(diǎn)。
一直致力于研究城鎮(zhèn)化的國(guó)家發(fā)改委城市和小城市改革發(fā)展中心主任李鐵也同意以上觀點(diǎn)。他指出，目前戶籍人口城鎮(zhèn)化率不足40%，統(tǒng)計(jì)常住人口城鎮(zhèn)化率為53%，城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)未到飽和階段。
王偉光同時(shí)指出，城與鄉(xiāng)作為兩種不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間形態(tài)，具有不同的自然屬性、不同的人口分布和不同的社會(huì)功能。與此同時(shí)，城與鄉(xiāng)又具有諸多方面的互補(bǔ)性和共生性，承載著同等重要的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)結(jié)合、協(xié)同發(fā)展是可能的，也是必須的。但是必須承認(rèn)在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化背景下，城鎮(zhèn)發(fā)展以犧牲農(nóng)村發(fā)展為代價(jià)，導(dǎo)致在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的進(jìn)程中出現(xiàn)城鄉(xiāng)的分割、分化等問題。中國(guó)雖然沒有出現(xiàn)在世界其他國(guó)家和地區(qū)曾經(jīng)廣泛存在的長(zhǎng)期城鄉(xiāng)對(duì)立、大量城市貧困、嚴(yán)重農(nóng)村破敗等問題，但是也存在一些必須高度重視并著力解決的突出矛盾。
“十三五”規(guī)劃專家組成員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)薛瀾日前也表示，過去我國(guó)城鎮(zhèn)化心情過急，發(fā)展目標(biāo)設(shè)置超過正常合理速度，對(duì)城市定位太全，且管理方式瞬息萬變，因此造成了空城、鬼城等現(xiàn)象。
因此，薛瀾認(rèn)為，未來城鎮(zhèn)化將不再簡(jiǎn)單地將城鎮(zhèn)化看作經(jīng)濟(jì)發(fā)展手段，其本質(zhì)是人的全面現(xiàn)代化、人類社會(huì)與自然和諧的現(xiàn)代化。
提質(zhì) 人口城鎮(zhèn)化建設(shè)成重點(diǎn)
值得注意的是，雖然根據(jù)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，2020年常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，但據(jù)多個(gè)專家表示，“十三五”期間將弱化城鎮(zhèn)化率增速指標(biāo)，轉(zhuǎn)而加強(qiáng)人口城鎮(zhèn)化的建設(shè)。
此前，數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)化率在“十一五”期間每年提高1.39個(gè)百分點(diǎn)，“十二五”前四年平均每年提高1.21個(gè)百分點(diǎn)，經(jīng)歷了快速上漲階段。而從2020年城鎮(zhèn)化比重達(dá)到60% 的目標(biāo)來看，未來幾年該比重每年需要提高0.87個(gè)百分點(diǎn)。這意味著城鎮(zhèn)化速度將有一定改變。
“十三五”規(guī)劃專家組成員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)蔡昉日前也指出，在未來人口紅利的變化下，我國(guó)城鎮(zhèn)化增速將會(huì)減緩。據(jù)介紹，16歲至19歲的農(nóng)村初中畢業(yè)到高中畢業(yè)以及肄業(yè)的這批人是外出打工的主要人群。但目前來看，該階段人群于2014年達(dá)到峰值后，將出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，這也意味著農(nóng)村外出打工人群增速將降低。數(shù)據(jù)顯示，2005年至2010年期間，外出農(nóng)民工每年增長(zhǎng)速度為4%，但到2014年該增速僅為1.3%，2015年從目前來看甚至降至0.1%。
“過去常住人口城鎮(zhèn)化率基本是靠農(nóng)民工支撐，在過去10年，農(nóng)民工對(duì)城鎮(zhèn)化率的貢獻(xiàn)大約四分之一。”蔡昉介紹，從2010年起中國(guó)的勞動(dòng)年齡人口變成負(fù)增長(zhǎng)，人口撫養(yǎng)比不斷提高，人口紅利消失了。過去人口紅利靠農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和農(nóng)村更高的生育率產(chǎn)生的青少年增量來補(bǔ)充勞動(dòng)力市場(chǎng)供給。但農(nóng)村青少年人口的負(fù)增長(zhǎng)，必然導(dǎo)致農(nóng)民工外出增長(zhǎng)速度的顯著減緩。相應(yīng)地，也一定會(huì)使城鎮(zhèn)化速度大大減緩，進(jìn)一步降低中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。
而認(rèn)為城鎮(zhèn)化增速將減緩的不僅僅是蔡昉，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長(zhǎng)魏后凱也表示，城鎮(zhèn)化率超過50%的拐點(diǎn)后，已經(jīng)出現(xiàn)減速趨勢(shì)，城鎮(zhèn)化的發(fā)展意愿出現(xiàn)下降。數(shù)據(jù)顯示，2013年，中國(guó)60歲以下老齡人口比例在全國(guó)為14.9%，在城市為12.8%，農(nóng)村60歲以下老齡化率為17.1%。
而城鎮(zhèn)化降速下降，表明我國(guó)城鎮(zhèn)化將迎來提質(zhì)階段。華安·克洛斯便指出，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸由工業(yè)化驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向由知識(shí)驅(qū)動(dòng)，下一階段的城鎮(zhèn)化政策重點(diǎn)應(yīng)由土地轉(zhuǎn)向人民福祉?！爸袊?guó)公民定將要求擁有更高的生活質(zhì)量，而非僅僅是數(shù)量。”
克洛斯認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，中國(guó)的中小型城市將有所增加。屆時(shí)，大城市居民將更多搬回中小城市定居，以獲得更好的生活質(zhì)量，同時(shí)還能享受現(xiàn)代知識(shí)所帶來的便捷。
轉(zhuǎn)型 將改變房地產(chǎn)主導(dǎo)理念
對(duì)于城鎮(zhèn)化未來的方向，可以確定的是，將一改過去以房地產(chǎn)發(fā)展為主導(dǎo)的思想。對(duì)此，李鐵指出，過去城鎮(zhèn)化發(fā)展模式是由地方政府與企業(yè)家雙重推動(dòng)，導(dǎo)致部分地區(qū)房地產(chǎn)過熱，出現(xiàn)嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性過剩。因此，此前的城鎮(zhèn)化只重地上，輕視地下，只重短期，輕視長(zhǎng)遠(yuǎn)，只重表面，忽視內(nèi)在。
“但這種粗放型發(fā)展模式并不可持續(xù)?！崩铊F指出，在調(diào)查的很多三四線城市中，包括部分二線城市，都出現(xiàn)房地產(chǎn)過熱現(xiàn)象。2014年以來，因過去的集中發(fā)展，這些城市房地產(chǎn)庫存嚴(yán)重積壓。與此同時(shí)，因存量房的積壓，有的城市甚至一畝土地也未能賣出，這也使嚴(yán)重依賴土地的地方政府財(cái)政大幅收縮，發(fā)展受到了嚴(yán)重的限制。上述現(xiàn)象均表明，在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下，以房地產(chǎn)為主導(dǎo)的增長(zhǎng)模式面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員辜勝阻也表示，在我們過去的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府過度主導(dǎo)城市的發(fā)展方式，未來將要轉(zhuǎn)向市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型的城鎮(zhèn)化。
辜勝阻表示，我們現(xiàn)在城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展得益于廉價(jià)的土地，特別是工業(yè)用地非常廉價(jià)。然而，土地紅利帶來很多的后遺癥，特別是今年我們能夠看到土地財(cái)政出讓金大幅下降，表明我們嚴(yán)重過度依賴土地財(cái)政的城鎮(zhèn)化不可持續(xù)。
因此，辜勝阻認(rèn)為，城鎮(zhèn)化要從政府過度主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)型，要和工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。
王偉光則表示，基于對(duì)過去30多年城鎮(zhèn)化快速發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的深刻總結(jié)，未來城鎮(zhèn)化將是以人的城鎮(zhèn)化核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續(xù)發(fā)展水平，以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，通過改革釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿Α?/p>
