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2024年11月24日
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進入新世紀以來，我國城鎮化建設取得了驚人成就。數據顯示，2000-2014年，我國城鎮化率由36.2%提高至54.8%，年均增長1.3個百分點。
然而，以往的城鎮化由于與傳統的經濟發展方式直接相關，其規模城鎮化的特點比較突出，主要以工業化為主導、以做大經濟總量和承載投資為主要目標、以土地批租為重要手段、以勞動力城鎮化為主要特點、以發展特大城市和大城市為重點、以行政等級化的城鎮管理體制為支撐。
這種城鎮化模式在拉動我國經濟快速增長的同時，也積累了投資消費失衡、產能過剩、資源浪費、環境破壞、公共資源配置失衡、中小城鎮發展滯后等突出問題。
在當前我國經濟下行壓力較大、結構性矛盾突出、國內外環境日益復雜的情況下，這種規模城鎮化的矛盾問題日益凸顯，難以為繼，迫切需要轉型。
依賴“勞動力紅利”的城鎮化模式和主要問題
我國是世界上人口最多的國家，規模龐大的農村剩余勞動力成為城鎮化發展的潛在優勢。充分利用農村剩余勞動力所帶來的人口紅利是長期以來我國城鎮化的主要特色。
然而，隨著勞動年齡人口的減少和農村剩余勞動力的不斷轉移，依賴“勞動力紅利”所推動的城鎮化動力正在減弱，更為重要的是，由于農業轉移人口不徹底的城鎮化所帶來的社會成本不斷上升，勞動力城鎮化模式難以為繼。
1.人口老齡化進程加快，勞動力供需缺口將擴大
支撐我國30多年經濟高速增長和城鎮化快速發展的一個重要原因就是人口結構變遷，即勞動年齡人口份額的不斷增加，人口撫養比的不斷下降，以及人口增長率的不斷上升。然而，從供給角度來看，我國“未富先老”的趨勢加快與勞動力絕對量開始下降的疊加，使我國傳統的增長動力正在消失，新的增長動力尚未形成，結構性矛盾日益突出，由此導致依賴勞動力紅利的城鎮化道路越走越窄。
第一，我國過去五年內，老年人口占總人口比重逐年上升，上升幅度約1.2個百分點。老年人口平均增長速度比我國總人口增長速度高3個百分點。
第二，我國勞動人口數量于2014年出現首次下降，人口撫養比于2013年出現首次上升，勞動人口增長率于2010年達到峰值后逐年下降，并于2014年轉正為負。
第三，我國農村剩余勞動力年齡結構逐漸趨于老年化，現階段主要集中在50歲以上，隨著這一年齡層逐漸老去，我國農村剩余勞動力將面臨日趨枯竭的問題。
正是在這三個驅動力下，我國勞動力缺口開始增大，尤其適應經濟轉型升級需求的勞動力日益短缺。例如，近期，廣東出現的“洋黑工”現象，折射出我國勞動力缺口的危機。
從需求角度來看，一方面，在技術水平不發生較大提高的前提下，“十三五”期間隨著我國經濟預計以6%-7%左右的中高速增長，我國勞動力需求還將進一步增加；另一方面，隨著我國產業結構的不斷調整，高端制造業與服務業的比重不斷增加，對高技能勞動力的需求將會大幅提高，進一步加劇我國高層次勞動力的供需缺口。
在城鎮化快速推進、老齡化加速及農村剩余勞動力供給量下降的情況下，我國勞動力已經從“無限供給”向“有限剩余”轉變，我國“數量型”的人口紅利逐步消失，支撐我國城鎮化發展的勞動力“供”與“需”之間出現不平衡，也預示著依靠增加生產要素投入的粗放式的城鎮化模式難以為繼。
2.“民工荒”將成為中長期趨勢
城鎮化加速對勞動力需求增加與勞動力供給總量下降和供給結構之間的矛盾將日益突出。從2004年開始，我國沿海地區開始出現“民工荒”，打破了民工無限供給的神話。近幾年這一現象不但沒有得到緩解，反而向四川、湖北、安徽等中西部地區擴大。
導致“民工荒”的因素，首先，農民工總量增速持續回落。根據《2014年全國農民工監測調查報告》，2011年、2012年、2013年和2014年農民工總量增速分別比上年回落1.0、0.5、1.5和0.5個百分點，外出農民工人數增速分別比上年回落2.1、0.4、1.3和0.4個百分點，近三年來本地農民工增速也在逐年回落，分別比上年回落0.5、0.8、0.8。
其次，由于我國進入工業化中后期，勞動力由剩余向短缺的“劉易斯拐點”正在開始出現。據IMF經濟學家MitaliDas和PapaNDiaye估算，中國將在2020-2025年間到達所謂的“劉易斯拐點”。
第三，由于我國長期實行的城鄉二元制度，城市化落后于工業化以及土地制度和戶籍制度，使得農民進城的成本較大，導致“劉易斯拐點”的提前到來，一定程度上人為造成了勞動力供應短缺。
3.“半城鎮化”發展模式付出了巨大社會代價
以“勞動力紅利”為傳統動力的城鎮化模式，既支撐了我國30多年經濟高速增長，也付出了巨大的社會代價。大量的“鐘擺式”和“候鳥式”的人口流動造成“留守兒童、留守老人、留守婦女”現象，犧牲了三代人的幸福，帶來嚴重社會隱患。根據《中國留守兒童心靈狀況白皮書》，全國6100萬留守兒童中，近1000萬孩子一年到頭見不到父母，即使在春節也無法團聚。
延續以排斥農民工為特點的“半城鎮化”模式，不僅將進一步加劇城鄉矛盾，也將阻礙城鎮化的可持續發展，違背了社會公平正義的價值理念。面對“留守之痛”，需要從體制機制上徹底打破“半城鎮化”發展模式，從“分離”走向“合一”，
依賴“土地紅利”的城鎮化模式和主要問題
長期依賴土地的廉價、易取是規模城鎮化發展突出特點。2000-2013年的13年間，我國城市建成區面積年均增加2118平方公里，年均增長9.4%，比同期城市人口年均增速快4.5個百分點。
然而，當前我國過度依賴“土地紅利”不僅容易形成低效率的土地資源配置方式，加劇了土地供給與城鎮建設需求之間的矛盾，而且會對城鎮化過程中的資金投入、產業發展、居民生活等多方面產生負面影響，為城鎮化可持續發展帶來諸多“后遺癥”。
1.土地用途管制將更加嚴格
根據我國《國家糧食安全中長期規劃綱要》，將我國糧食自給率穩定在95%以上。然而，按這幾年農產品進口情況和我國目前農業生產的實際水平來看，如果不進口農產品，自己來生產，大概需要增加6億多畝農作物的播種面積才能把缺口填平，我國現在只有大概24億畝的耕地，而且優質耕地面積在持續減少。
也就是說，我國大約有20%左右的耕地缺口。根據相關調查，我國每年占用耕地約一半是水田，而補充水田不到兩成。2015年第1號國家土地督察公告顯示，56個城市例行督察發現，47個市1215個項目未按規定數量質量要求補充耕地或未按規定繳納耕地開墾費，涉及面積15.3萬畝；45個市將現狀為住房、工廠、水庫水面等認定為耕地，涉及面積10.74萬畝。這種以次充好的“占補平衡”嚴重威脅著國家糧食安全。
此外，隨著人口增加、經濟發展、生活水平提高以及城鎮化率的提高，必然推動農產品需求增長。為此，中共十八大報告提出“嚴守耕地保護紅線，嚴格土地用途管制”。未來，保障國家糧食安全，征地制度、用地制度將更加嚴格，通過土地批租支撐的規模城鎮化模式，已經走到了盡頭。
2.土地供需矛盾日益突出
一方面，城鎮化加速發展增大了用地需求。從目前情況看，31個省全年用地需求總計達到1616萬畝，遠遠大于年度計劃指標。此外，31個省都反映計劃指標不足，多數反映下達指標只能滿足需求的1/3。各地用地需求持續高位增長導致土地供需矛盾日益加大。
另一方面，土地存在粗放利用、低效利用問題。從利用效率看，我國每平方公里土地上承載的GDP，即國土經濟密度約為美國的1/5-1/4；韓國國土面積9.9萬平方公里，與江蘇、浙江面積相當，但國土經濟密度2.8倍于江蘇，4倍于浙江。
依賴土地面積擴張的城鎮化模式，必然擠壓農地可持續利用空間，造成破壞式耕作。我國農業資源稟賦不足，人均耕地和水資源分別只占世界平均數的1/3和1/4，為收獲同樣的單位糧食產量，使用的化肥數量是世界均數的4倍，使用農藥的利用率不足世界平均數的50%，造成地力持續下降，農業生態環境破壞。全國耕地土壤污染物點位超標率達19.4%，化肥利用率、農藥利用率、畜禽糞污有效處理率分別僅為33%、35%和42%。而且，還造成農產品安全問題突出。
未來5-10年，繼續走以外延擴張、粗放利用土地的老路來推進城鎮化，已經難以為繼。
3.土地財政比重開始下降
地方政府熱衷于土地城鎮化的重要原因之一在于“土地紅利”。分稅制改革后，受限于地方政府財力與公共服務支出責任的不匹配等因素，土地出讓金成為地方政府推進城鎮化建設的重要資金來源。
相關研究表明，地方政府僅以市場價格的20％-50％的代價獲得土地所有權，成為城市唯一的、最大的土地所有者，并通過城市國有土地唯一的所有者和供應者獲得最大限度地土地出讓收入，造成地方政府過度依賴“土地財政”、“土地紅利”。
然而財政數據顯示，今年前四月國有土地使用權出讓收入同比下降38.2%，全國土地出讓金已連續兩個季度負增長。種種情況表明，高度依賴“土地財政”的城鎮化模式將越來越難以持續，迫切需要轉型。
4.“土地紅利”的城鎮化導致地價和房價居高不下，抬高了人口城鎮化成本
用地供給結構和制度的不合理是造成地價、房價居高不下的重要原因。在城鎮化用地供給上，過分注重工業用地擴張，商業服務類用地和居民住宅類用地供給嚴重不足。
從國際上看，城市用地構成中，工業用地一般不要超過15％，居住用地一般占45％，道路廣場和綠地均約為8％-15％。中國國土資源公報顯示，2013年我國工礦倉儲用地占建設用地供應總量比重為28.7％，住宅用地占比為18.9％，住宅用地供應量遠未達到國際標準。
相關研究表明，當房價收入比高于10時，居民收入水平不足以負擔高水平的房價。統計顯示，2013年我國平均房價收入比為7.3，而發達國家總體水平為3-6；北京、上海、深圳、杭州等一線城市和東部大城市，房價收入比均在10以上。過高房價和較低的收入，抬高了勞動力和非農人口實現消費者城鎮化的成本，抑制了人口城鎮化進程。
