以傳播城市化專業知識為己任
2024年11月24日
星期日
設為首頁
|
加入收藏
搜索
中國戶籍改革漸入深水。
繼重慶在今年7月開始戶籍探索之路，另一個統籌城鄉綜改區成都，也頒布《關于全域成都統一城鄉戶籍實現居民自由遷徙的意見》。
成都戶改首次提出自由遷徙的概念，明確要破除城鄉居民身份差異，允許城鄉居民自由遷徙，同時，進城農民保留相應土地權益。
成都市統籌委將這個改革解讀為，還戶籍人口管理本來面目，而非身份限制。成都市統籌委社會處處長劉禮說，2012年，成都將基本實現自由遷徙。他構畫的圖景是，“兩個人走在大街上，不問出處。”
劉禮對本報記者透露，戶改涉及的8個部門，已制定完成相關的配套文件，即將在本月中旬，交市委、市政府集中審議。
不過，建立于二元經濟之上的戶籍制度，仍有各項與之密切相依的各項制度，它們在成都自由遷徙道路，仍豎著樊籬。
成都社科院副院長、市政府統籌城鄉產權改革專家組成員陳家澤對此表示，成都不會采取激進的方式來推進，作為統籌城鄉綜改區，更強調先行先試，以找到平衡當前和遠期利益的體制機制。
自由遷徙
成都戶改方案對城鄉居民雙向落戶，沒有設定過高的門檻。
劉禮透露，目前城鄉居民基本的落戶條件，就是擁有合法固定居所。例如，農村居民進城，在城市有自由產權住房，直系親屬住房，公租房或廉租房，租住私人房屋，任一情形就可落戶。反之，城市居民亦然。
根據成都的規劃，在2012年底前，成都將建立以身份證號碼為標識，集居住、婚育、就業、納稅、信用、社保等信息于一體的公民信息管理系統。
“這時，戶籍記載的僅是住址等基本信息，沒有身份差別。”劉禮說。
實現這種改革設計的路徑，是“以城鄉公共服務均等化，作為支撐，破除差異，力足于均等化，促進實現自由遷徙。”
劉禮表示，成都敢于推出這項改革，是因為成都城鄉公共服務均等化已具備良好基礎。
成都從2003年起推行城鄉統籌，歷時七年，在城鄉住房、社會保險、就業、醫療、教育等等方面，不斷拉平差距。
據統計，2004年，成都城鄉人均包括在教育、衛生和社保等方面的公共服務投入的差距是1542.8元。而2009年，成都城鄉人均公共服務投入的差距已經縮小到136元。成都市政府表示，今后財政支出的六成左右將投向農村。
戶籍改革啟動后，城鄉的各項公共服務將進一步縮小距離。
劉禮介紹，2008年，全市已完成所有鄉鎮衛生院標準化建設，基本實現一般就醫鎮村就可得到解決，醫療保險也實現城鄉全覆蓋。
在社保方面，從戶改意見頒布第二天，成都就停辦了“非城鎮就業人員養老保險”，將其并入城鎮職工養老保障。以后，面向成都居民的社保只有“城鄉居民社會養老保險”與“城鎮職工社會養老保險”。
這兩個保險品種，將分有不同檔次的繳納標準。劉禮說，會進一步加強險種之間的銜接和相互轉化，并促進其并軌。兩個險種都較原來的非城鎮就業人員標準更高，財政是要拿真金白銀的，另它們在統籌層面，一個是省級統籌，一個是市級統籌，因而全市的遷徙，對各區縣財政沒有什么壓力。
教育資源如何均等，在成都推出戶改方案后，就受到熱議，有人擔心，允許自由遷徙使幾個擁有優質教育的區域人滿為患。優質教育資源分配不均是個事實，成都戶改的設想是，不能因為現狀不均而人為限制人的居住和遷徙。
成都市統籌委社會處處長劉禮向本報記者透露，配套政策仍主張按就近入學，如超過學位，會采取微機排位等公開公平的選擇方式。政府要做的事是促進教育的基本均衡配置，但也不排斥人的自由選擇，“不過由此產生的成本，則要由其自己承擔。”
在基本公共服務已不是自由遷徙的大問題背景下，新的難點，反而是城鄉一體戶籍背景下，信息的管理。成都的做法是，當前各個職能部門建立有自己人口信息系統，信息的標準，采集各有差異，這就有一個信息共享的權限邊界問題。
“個人信息，作為基本的人口管理，哪些是可以共享的，個人隱私如何保護，要對權限作出界定。”劉禮說。
進城農民的四大私產保護
和重慶戶改一樣，成都戶改一個值得關注的地方是，允許農民進城后保留各項土地權益。
無財產保護，則遷徙無自由。此番成都戶改的精義是，尊重和保護農民在農村四大私產。雖然戶籍入城，但仍保留農民在農村的私產，這是成都戶改自由遷徙的深刻內涵。
2008年，成都在全國率先開展農村土地確權頒證。目前，全市農民居民身中，均有《農村土地承包經營權證》、《集體建設用地使用權證》、《房屋所有權證》和《集體資產股權證》等四個證。四個證也即農民在農村的四大私產象征，與生俱來，不可剝奪。
這些農民的承包土地使用權、宅基地使用權、林地使用權、農村集體股權利將作為個人長期不變的財產，跟隨愿意進城的農民。
“就像我去北京，但成都的房屋仍是我的財產，沒有人會拿走。”劉禮說。
陳家澤認為，這樣的改革，體現了農民要取得一體化的戶籍權益，不以自身財產權益作交換的公平精神。
當前重慶和成都的戶改方案，都允許農民保留相關的土地權益，這是當下戶改中一個值得注意的趨勢。
我國現行的《土地管理法規定》，農村遷入涉區的市，應退出承包地。兩地學者都指出，這是計劃經濟時代，土地作為農村居民保障權益而進行的制度設計，而在當前經濟社會下，已不合時宜。
陳家澤認為，生產要素要實現自由流動，首先是人的流動，不能因為身份，把農民附著在土地上。
西南政法大學副校長劉俊認為，當前戶籍制度改革已涉及一個重大理論問題，就是農民手中的承包土地使用權、宅基地使用權、林地使用權等土地物權的獨立法律地位問題。
他認為，將農民手里的承包土地使用權等土地財產權，完全作為一項獨立私權，可以說是對《物權法》確立的承包土地使用權等獨立物權的最徹底、最完全的體現和實踐。
成渝兩地學界均表示，成渝兩地所做的這種探索，是一種良性競爭，有利于為戶籍改革破題提供豐富的經驗。
不過，與重慶農村人口眾多，幅員廣大相比，成都地處平原，農業人口僅530萬，在農村資源稟賦都較好的情況下，當下的問題，有可能是農村居民不愿進城。
成都一位學者因此指出，農民有這樣好的財產條件，農業人口實現轉移有一定難度。而農業人口難以減少，改變農業細碎化現狀存在困難。
不過劉禮認為，過去權屬不清的情況下，農村出現大量擱荒，現在各項產權，利益非常明確了，反而可以促進流轉。另一方面，戶改通過權利義務的配置，讓農民選擇進程，自己考慮收入與支出，自己選擇進退，也是給他們一項選擇權。
“因此，我們不做數量上的要求，讓它自由演變。”劉禮說。
城市下鄉的難題
自由遷徙的另一面，是城市居民下鄉。成都戶改方案首次提出了，允許城市居民到鄉下落戶。
一位都江堰官員說，常有城鎮市民對他說，“我就只麻煩政府一件事情，你讓我當下某個鄉的農民，享受一樣的住房，一樣的條件。”
不過，現行的法律框架下，城市居民到農村落戶，要享受同樣的權益，反而有更高的門檻。
“同樣的，就像你去北京，成都的房子是你的，但北京人來成都，他卻不可能占成都的房。”劉禮說。
劉表示，成都通過確權，農村的各項權益都很清楚，也作了界定，屬于農民個人和集體經濟資產。另一方面，非集體經濟組織成員，不可能成為財產共有人。
農民對此也認為，現在集經濟組織就像一個公司，不能因為你住到這里，就成了公司的成員，享有公司的財產權益。
不過劉禮認為，在法律法規允許下，城市居民到農村，仍可以成為共有人。例如農村的專業合作社，是按市場經濟規律運行的，它的股東可以變化，你可以參股，也可接受股份轉讓。農民的土地承包經營權，依法也可以轉讓。
接下一個問題是， 農村會不會因此建大量小產權房，供下鄉的城市居民居住？
劉禮對此表示，仍要嚴格按照法律的規定，宅基地流轉限制非常嚴格，小產權房在未合法化前，流轉都是不允許的。
但他又表示， 在現行范圍內，并沒有限制租用農民的住房，城市居民的住房，土地也是國有，這其實在農村也可借鑒。
不過，當地官員學者均坦承，法律對農村建設用地、宅基地的流轉的嚴格限制，是城市人員、資本下鄉的重要障礙。
市國土局規劃處姚樹榮表示，成都正在嘗試進行開發集體建設用地，促進建設用地指標的流轉。
“農村建設用地開發的前提在符合產業規劃、土地規模、城鄉規劃，可用于工業、商業、旅游、服務業用地，但不允許進行住宅開發。這一塊很敏感，我們也不打算去碰它。”姚樹榮說。
除了集體建設用地、宅基地問題，成都黨校教授、長期從事農村土地改革研究的蔣青認為，成都戶改今后還涉及的問題，包括農村土地承包經營權的預期收益權價值化以及與之相關聯的金融產品創新等等。“這些問題的解決都將涉及《憲法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等現行法律、法規的調適問題。”
陳家澤表示，這些體制創新完全符合經濟社會發展的大發向，只是整個過程要控制風險，系統設計，在當前利益和長遠利益之中找到平衡。
蔣青認為，戶籍改革其實也可看作一個工具，來推動其之相前的上述制度的改革。
