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2024年11月24日
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【第一條道路】 政府主導、農民被動
總體描述：以政府征用農地、出讓土地、抵押融資來推動城市化，政府成為投資主體、利益主體、建設主體，效率高，但成本巨大。有城市沒有人，有政府沒市場，農民利益受損，群體性事件頻發。
新京報：為什么要尋找中國城市化第三條道路？
劉守英：目前已經有兩條道路了，第一條就是目前所實行的從上世紀90年代末期開始加速推進的城市化發展模式，我稱之為“政府主導、農民被動”，政府是城市規劃的主體、建設的主體、基礎設施投資的主體、GDP主要的渴求者和創造者，這條道路的特點是城市外觀非常漂亮、發展非常迅速。
新京報：為什么這條道路可以實現城市化的迅速推進？
劉守英：這是整個國家土地制度導致的結果。
一是利用城鄉土地二元結構，政府從農民那里按照原產值低價征收土地，再高價賣出土地，價差使政府成為土地利益的獲得者；
二是政府利用規劃權不斷擴張城市，將農村集體土地轉變為國有土地，再將土地抵押獲得貸款，城市基礎設施建設70％資金都來自于土地抵押貸款，大家關注更多的所謂“土地出讓收入”，其實只抵消了土地抵押貸款的利息。
三是城市利用低價征來的土地，招商引資，發展工業園區，政府獲得稅收收入。
通過這些方式，政府獲得了城市建設的資金。土地就是發動機，啟動了整個城市投資和建設，物質形態的城市發展非常快，這可以稱為“中國城市化的秘密”。
新京報：這種模式存在哪些弊病呢？
劉守英：一是金融風險。抵押土地獲得銀行資金支持，是預支未來的城市化，比如預期某塊地將蓋成商業樓盤，可能值多少錢，銀行按照評估價的75％提供貸款，但是，如果發展的不如預期，資金就會出問題。而且貸款以財政做擔保，財政靠國庫里的錢，這也有風險。
二是農民利益受損，因為他只獲得了按照原土地用途的補償，不是利益的分享者，他就會想為什么自己不可以賣地或開發房地產，結果就是小產權房問題以及上訪等。
三是整個城市化不解決人的問題，“城中村”就是典型。政府雖然通過征地將土地迅速城市化，但城市化核心是人的城市化、人的生活方式的城市化，把“農民”變成城市形態的“市民”不是一天兩天的事，而是一場革命，一場生活方式、價值觀、產業形態的革命。我們現在的城市化只有土地沒有人。
新京報：這條路還能繼續走下去嗎？
劉守英：我們承認這條路的好處，它帶來的城市化成績也是有目共睹的，不可抹殺，但必須看到，這條路已越來越難走了，有兩大成本必須考慮：
一是住房成本，土地壟斷的模式導致資源稀缺，要素市場扭曲，推高了整個住房的成本，引起居民不滿；二是農民不滿的成本，這個成本也是非常高的，而且在不斷累積。
政府現在是兩頭不落好，獲得土地時得罪農民，終端又得罪買房的人，被罵唯利是圖。
新京報：確實是這樣。
劉守英：其實，政府并不是利潤最大化者，除了某些官員可以獲得腐敗機會，政府要那么多錢干嗎？最終還是用來建設城市。
城市土地只有15%－20％是可賣的，工業用地是按照成本價供應的，其他土地都是劃撥的，后者占大頭，用商業化的土地收入來平衡80％沒有收入的土地的建設成本，大多數城市是平衡不了的。
既然如此，就必須考慮，政府搞這樣的城市化干什么，圖什么！
【第二條道路】 政府退出，農民自主自發
總體描述：政府充當“旁觀者”，完全由農民自主自發推動城市化，雖然解決了農民收益問題和城市流動人口居住問題，但產生了嚴重城市病，屬于無序的、混亂的、法外的城市化，不可持續。
新京報：第二條道路是什么樣的？
劉守英：第二條道路是農民完全自主自發的城市化，這條路現在也在走，表現為兩種形態。
第一種是城中村，當政府將他們的大部分土地征用、抵押、出讓時，農民自己也在利用剩余的土地毫無規劃地參與城市化，分享土地級差收益，他們自己蓋了很多高樓，通過出租獲得收入，解決了城市政府措手不及的大量涌入的流動人口的居住問題。
他們的貢獻不容抹殺，要知道，政府主導的城市化其實是不裝人的，能買得起幾萬塊一平米房子的畢竟不是多數，大多數人是流向了價格低廉的城中村，北京700萬流動人口，80％在城中村。
第二種是在城市圈子外的農民靠產業化發展聚集人口，從產業非農化到人口非農化的模式，像北京的鄭各莊。它的好處是，農民靠房租和產業，解決了收入問題，分享了土地級差收益。
新京報：這條道路不好嗎，至少農民享受了城市化的好處？
劉守英：從農民獲利的角度看,它確實好。但是，我們不得不正視的一個現實是，城市化決不能是原子式的市場化，它必須是有規劃、有功能分區的，財富的積累必須是有法律保障的。沒有秩序、沒有規劃的城市化，最后的結果一定是不可收拾的，也完全不是我們應該追求的城市化。沒有法律保障的城市化，當事人也沒有好的長遠預期。
新京報：為什么？
劉守英：先說城中村，農民除了增加了收入，沒有任何城市的幸福感，犯罪、安全、消防等問題非常大，管理成本極高，雖然我們不承認它是貧民窟，但這不就是典型的城市病嗎？政府覺得是隱患，生活在其中的人也不覺得幸福，嚴格說起來，是與城市化不相容的。
再說圈外農民在集體土地上長出來的城市，第一，整個制度不接納，法律規定圈內叫城，圈外叫村，你有什么權力建城市？第二，集體土地，只能長苞谷或自己搞鄉鎮企業，怎么能長城市，誰讓你建住宅樓了，誰允許你賣了？第三，無論圈內圈外，都是在不符合規劃的情況下長出來的，基礎設施與城市兩張皮，設施立項不批準，建設立項不批準，是法外經濟，法外的城市化；第四，治理結構上沒有當做城市對待，你房子蓋的再漂亮，身份仍然是農民，按照農村的治理結構治理，與城市無法對接；第五，村莊腐敗，權力、資金、能力大的人多占，無公平可言。
總體而言，這條農民自發的城市化模式，將城鄉二元體制隔離表現的淋漓盡致，而且強化了這種隔離。
【第三條道路】規劃主導、農民主體
總體描述：政府作為城市建設的組織者、服務者、制度提供者，主動破解二元體制藩籬，對規劃、土地、資金、基礎設施、社保、人口管理等主動改革，允許集體土地在符合規劃的前提下與國有土地平等進入土地市場。
新京報：第三條道路是怎么設計的？
劉守英：第三條道路是妥協的道路，最好的方案是“規劃主導、農民主體”，退而求其次的方案是“政府主導、農民主體”，目前只能選擇第二個方案，逐步走向第一個方案。
新京報：能否具體談談？
劉守英：最好的方案是在符合規劃的前提下把第二條道路合法化，現在的規劃是“用途管制＋所有制管制”，農地轉非農要審批，集體轉國有要審批，但由于政府可以隨意調整規劃，只要占補平衡，就可以征收農地，用途管制形同虛設。
其實，規劃管制最根本目的是功能管制，只要空間符合規劃，不管集體還是國有，都可以平等進入市場，集體土地擁有平等的建設、立項、發展產業的權利，農民分享土地非農級差收益。
這就是“規劃主導、農民主體”，簡單說就是政府完全作為規劃者，土地讓農民自己去開發。
新京報：這個方案不可行嗎，為什么要退而求其次地走“政府主導、農民主體”？
劉守英：首先是規劃能不能硬起來，目前還是行政權大于規劃權，我們擔心目前還做不到；第二，基礎設施建設，一個村是做不起來的，必須由政府主導來做；第三，社會保障體系同樣需要政府來主導；第四，更主要的，我們目前這套二元體制把農民排斥在外，政府不主動來破，農民自己是掙脫不掉的。
所以，我們設想走一條“政府主導、農民主體”的道路，有幾個核心意思：
一、政府不再充當土地經營者，而是作為城市建設的組織者、服務者、制度提供者，政府主動在規劃、土地、立項、基礎設施建設、社會保障等方面破解城鄉二元體制，打開農民參與城市化的合法大門。
二、將城鄉接合部的土地完全用于解決這一地區的城市化問題，即在城市一體化規劃下，完全用于解決農民的居住、產業發展、基礎設施建設和社會保障，促進農民的市民化進程。簡單說，就是政府拿一部分地到市場上賣，這個錢完全用于解決這一塊土地上的城市化問題，平衡就行，不能謀利。而第一條道路中政府是要把土地盈余做到最大化的，這個方案解決了第一條道路的弊病。
三、要為農民留產業用地。過去農民上樓就不管了，只有土地的城市化沒有人的城市化，現在要給農民留一塊地，用來發展城市產業，讓農民長期分紅。畢竟城市化是極長期的生活方式的轉型，如果一下子斷掉，給多少錢都不行，要留一個產業，讓他有一個長久的過渡。像北京在集體土地上搞公租房，就是一個非常大的突破。這里的關鍵是，解決規劃和用途管制下，農民集體所有土地與國有土地的平等進入問題，真正實現兩種土地所有制的“同地、同價、同權”。
新京報：有個問題，之前提到，政府需要很大的資金去搞協議轉讓等地區的城市化建設，如果無法通過征收農地盈利，這部分錢怎么解決？
劉守英：第一，我們到底要不要做那么多的公共目的用地，建那么多的廣場、馬路，政府蓋那么多樓？第二，工業用地不能再低價協議轉讓了，要靠市場來做。
在這些供地結構改變后，就不需要那么多錢了。
