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2024年11月24日
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——成都城鄉統籌改革7年邏輯
編者按：一場被媒體譽為“最徹底”的戶籍改革，發生在并不是最有錢的城市——成都。
改革設計的方案是，農民可以自由進城，并不需要以放棄土地——包括承包地與宅基地——為代價。而城里人，也可選擇自由下鄉。
為什么成都能做這樣一個被認為需要極大投入的改革？
成都的說法是，“沒花多少錢”。因為并非是在一夜之間要填平城鄉之間的鴻溝，而是一場持續投入了7年的統籌改革。
投入的錢從何而來？
訣竅在土地。這個土地并非“補政府”，即用來幫助政府支付改革的成本，而是“補農民”，幫助農民增強選擇的底氣。當政府創造了條件，讓農民集中居住所騰出 來的宅基地可以入市交易，也就是讓農民最值錢的財產能夠自由變現，農民就擁有了選擇的權利與實現的可能，可以自主決定是否賣地進城。
土地改革能支撐戶籍改革的關鍵，在于當地政府對現行土地管理制度的大膽突破，讓以往必須通過征地才能入市的農地直接入市。
但幸運的政策即將到期，成都土地產權改革如何走向，令萬千想從土地掘金的人密切關注。
而對政府來說，這樣一場改革意味著拿刀砍自己的腳——若農地能自由入市，則政府這個土地的獨家供應商將遭遇無數農民對手，靠征地-賣地來實現的土地財政將無處可依。
本期“成都戶改”專題，將從本次戶改政策如何出臺、成都如何以土地改革支撐戶籍改革、政府如何自戒土地財政之癮等方面，全面記錄這場大變化。
打破城鄉二元結構的改革，必須要回答兩個問題：錢從哪里來，人往哪里去。成都7年的改革實驗至少在第一個問題上給出了答案。
起源：一把手親自抓
在統籌城鄉發展中檢驗干部、使用干部、提拔干部。
“一個地方政府，能把一件事做七年，它一定是做對了什么?！眳墙?，成都大學城鄉協調發展研究中心的研究員，說到此時眼睛發亮。
早在2003年，成都就把統籌城鄉作為整個城市的發展戰略，而且從開始到現在，都是成都的一把手工程：四川省委常委、成都市委書記李春城一直是該市統籌城鄉領導小組組長?！斑@需要一把手親自抓?！?1月19日，在發改委副主任彭森帶隊的十幾個部委的考察團匯報會上，李春城這樣強調。
一把手抓的好處顯而易見，其中就包括把干部的任免和城鄉統籌掛鉤。
據成都市統籌委副主任秦代紅介紹，李春城經常對成都市的干部說三句話：一、成都市所有干部，特別是區市縣的主要領導干部，沒有統籌城鄉的發展意識和能力，就不是合格的干部；二、一個部門，如果在城鄉統籌發展戰略中找不到自己的位置，這個部門就沒有存在的必要；三、在統籌城鄉發展中檢驗干部、使用干部、提拔干部。
然而2003年，成都做出這樣的選擇實在是現實的逼迫。
當時成都1100多萬人口中，60％是農村人口，以2002年成都市投入三農的10億元計，相當于每個村民每年分享到的財政支出僅有160元左右。
而且在成都1.2萬平方公里的土地上，丘陵和山區面積就占到60％，經濟發展比較滯后。
顯然，農村已經成為成都發展最短的那塊木板。
熱身：從補農村欠賬開始
成都不僅試圖彌補以前對農村公共設施建設的欠債，也同時著手建立農村的相關社保體系。
“我們的鄉鎮衛生院修得好漂亮，有新人拍結婚照都到那兒?！背啥际行l生局宣傳處處長曾英告訴記者。
漂亮的鄉鎮衛生院得益于自2004年開始的財政投入。這一年，成都市開始強制性地把新增財政收入大部分優先投向農村，完成鄉衛生院和農村中小學的標準化建設。
到2007年底，成都市財政共投入14.5億元，完成410所農村中小學的標準化建設。到2008年底，出資4.6個億完成對223個公立衛生院、2396個村衛生站的標準化改造?！俺青l公共設施的均等化，這個成都做得好得不得了?！眳墙哺袊@道。
成都不僅試圖彌補以前對農村公共設施建設的欠債，也同時著手建立農村的相關社保體系。
成都市勞動保障局綜合處處長王德平告訴記者，2004年，在沒有中央和省級轉移支付補貼的時候，成都就通過自己市縣兩級的財政投入，在全國率先實施農村新型合作醫療。同年，又在全國率先建立了被征地農民的社保。
猛進：農民社保向城里人看齊
“養兒防老，不如把土地保護好，保護好耕地，就有錢買社保。”如今，制度的創新正帶來觀念的改變。
然而這一切，只是熱身，真正的飛躍出現在2007年。
這年6月，成都和重慶成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，兩地可以在“重點領域和關鍵環節”先行先試，為解決中國城鄉二元結構這個制度性難題探路。
也就在這一年，成都市政府財政對三農的支出大增，達到117億元，接近之前4年的投入總額（137億元）。
此后，成都市財政對三農的投入穩步上升，去年達到192億元，比2008年增加44.5億。這其中有相當部分投入了農村基礎設施和農民新型聚居點的建設。
從2009年起，成都市2000多個村每個可以從財政拿到至少20萬元，用于村莊諸如道路、溝渠以及治安等公共設施和服務支出。
同時，城鄉社保差別不斷縮小。2009年，成都城鄉醫療保險制度實現了一體化，城鎮職工住院可報銷77％，城鄉居民可報銷62％，門診每年最高報銷200元。同時，如果每年再繳費200元左右，最高報銷額度可達到40多萬元。
按國家政策，城市居民的最高報銷額度是上一年城市居民可支配收入的6倍，而農民則是上一年農民人均收入的6倍。成都市執行的是農民向城市居民看齊的政策。
“這塊農村居民受益很大，比國家政策規定享受的待遇翻了一番，極大緩解了因病返貧的風險?！蓖醯缕秸f。
社保要統籌，其中最大的投入或許是農村居民的養老保險，盡管這塊已經和城市居民（通常指沒工作單位的人）的制度并軌。然而，養老金個人支付的錢就多得多。繳費總額從最低4500元到最高的22000元不等，分別對應的養老金水平是每月100多元和300多元。
但這筆錢很多農村居民并不愿意出。
2009年，成都推出一個全國獨一無二的制度“耕地保護基金”，把耕地保護和農民的養老創造性地聯系在一起。市縣兩級政府每年出資28億元（今年漲到30億），為那些保護耕地特別是保護基本農田的農村居民提供補貼，其中耕地每畝補貼300元，基本農田400元。補貼款的90％全部劃到個人賬戶上，以支付養老保險。
“養兒防老，不如把土地保護好，保護好耕地，就有錢買社保?！比缃?，制度的創新正帶來觀念的改變。
突破：農地產權改革
在一條寬闊的村道上，將要選擇是否到另一個地點集中居住的村民向高書記提了很多問題。高回答說，這些都由你們自己在村議事會上討論決定。
2007年6月，成都獲批全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區當時，中央希望成都在“重點領域和關鍵環節”進行綜合配套改革。
何謂“重點領域和關鍵環節”？怎么綜合配套？成都花了半年的時間尋找答案。
統籌城鄉試驗區獨特的制度先行先試優勢，給成都充分利用“城鄉用地增減掛鉤”這一政策提供了機會，讓成都市政府和農民都獲得了支撐城鄉一體化的巨大資源支持。
2008年初，成都市召開了歷時14天的研討會，參加人員除了市委市政府領導，還包括市級有關部門、各個區市縣書記、縣長，以及專家組成員。
討論的結論就是：對農村土地實行產權改革。這也成了后來2008年成都一號文件（《關于加強耕地保護 進一步改革完善農村土地和房屋產權制度的意見》）的核心內容。
“當時我們也是被逼得沒辦法。”11月30日，成都市委常委常務副市長孫平回憶道。
因為歷史的欠債，中國城鄉差距巨大。當時成都算了一筆賬，如果成都600萬農村人口有一半變成市民，總共需要投入約6000億。
而2007年成都財政收入不過700多億。
“你說反哺？哪個政府能給得起？”孫平反問。
在沒有中央額外資金的支持，且自身財力并不雄厚的情況下，被逼無奈的成都只能試水農地的產權改革。
這一年，正好是農村家庭聯產承包責任制實行30周年。
由于當時關于農村土地改革的方向并不明朗，所以2008年成都的一號文件也因為敏感，秘而不宣。
2008年2月21日，都江堰市柳街鎮的鶴鳴村被選為產權改革第一村。在“封閉運行”中，4月30日，鶴鳴村572戶農戶確權頒證工作全部完成。
5月12日，正當柳街鎮等著成都市領導參加在那里舉辦的農村產權制度改革工作現場會、推廣鶴鳴村經驗的時候，地震來了。
但誰也沒想到，地震成了農地產權改革的助推器。災后住房重建的重任以及重建資金的缺口，讓國土資源部對整個災區給予了特殊的供地政策，最重要的制度性突破，就是增減掛鉤指標可以突破縣域限制，在整個成都市流動，以獲得最大的資金投入災區建設。
據都江堰的重災區之一天馬鎮書記竹柯告訴記者，災后重建天馬鎮共節約了1800多畝建設用地指標，以每畝15萬的價格置換給了經濟較發達的溫江區，天馬鎮村集體和農民共獲得了近2.8億元的土地收益。
災后重建的特殊政策到今年年底結束。但是，成都各地建農民集中居住區的熱情并沒有消減?！鞍驳骆倹]受災，沒享受相應政策?！痹撴傸h委書記高建倫說。這幾年，安德鎮埋頭發展工業，財政收入從2005年的不到500萬元猛增到去年的1.34億元。
11月27日，在一條寬闊的村道上，將要選擇是否到另一個地點集中居住的村民向高書記提了很多問題。高回答說，這些都由你們自己在村議事會上討論決定。
“成都的統籌城鄉改革，說白了，就八個字，叫做‘還權賦能，農民自主。’”成都市農村產權制度改革專家組成員、成都社科院副院長陳家澤說，“真改還是假改，拿這8個字一試就知道了。其他都是鑲花邊的。”
