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2024年11月24日
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城市和鄉村是現代中國不可分割的兩個地理單元。與城市化運動的瘋狂擴張相比照，鄉村不斷的碎片化正在撕裂著當下中國的現代化圖景。“城鄉差距”的存在不斷地提醒著人們，所謂經濟高速增長下的“中國奇跡”是忽略了“三農”指數的。至于那種“城市超歐美，農村似非洲”的說辭，既傷害了“第三世界”的兄弟感情，又把“家丑”示于人前、遭人嘲弄。但是，不可否認，如重慶模式所展示的，統籌城鄉經濟社會發展、邁向城鄉一體化時代已經成為了當前中國改革和社會主義現代化建設的前進方向。
“城鄉分治”的現實與當下農村社會的主要矛盾
20世紀50年代以來，中國逐步建立了一套城鄉分割的二元體制。這一體制的理論基礎是所有制的不同：城市以全民所有制為主，農村以集體所有制為主。這一體制的運行，在諸多方面是兩套政策：對城市是一套政策，對農村是另一套政策。幾十年下來，逐漸固定化，加上有戶籍、身份制作劃分標準，就形成了“城鄉分治，一國兩策”的格局。眾所周知，“城鄉分治，一國兩策”是在當時計劃經濟體制下逐步形成的，這對于生產力水平低、資源總量不足、人口多、底子薄的情形下集中力量進行國家工業化建設具有重大的歷史意義。
然而，城鄉二元結構的壁壘式存在不斷地割裂著城市與農村的天然聯系。在“城鄉分治”的政策和思路下，在就業、教育、醫療、養老、福利、基礎設施、社會保障等方面，城市和農村、市民和農民展現了政策與體制受益上的天壤之別。當城市中的居民較為普遍地享受著便利的醫療救護、就業幫助、教育優待等國家所提供的公共服務和福利時，以土地為生存技術和生活保障的農民卻處于無助的自然狀態。他們在忍受著收入分配不平等狀況的同時，也享受著公共服務分配不公正的待遇。即便同樣實施的國家義務教育也顯示了不一樣的思路和結局，城市中小學的教育設施是由政府撥款興建和維護的，而農村的中小學則要通過教育附加費等鄉村籌資形式去建設。實際上，在城市話語廣為盛行且居于霸權地位的今天，中國的“三農問題”與農民的話語權利往往置于文本的重視與實際的邊緣化之中的尷尬境地：一方面是政府的“減負增收”、“農價補貼”等政策傾斜，另一方面卻仍然存在著諸如“戶籍堅冰”、“就業樊籬”等政策歧視。面對偏執效率累進的城市工業化進程和扭曲的收入分配格局，面對高度分散且剩余太少的自身傳統小農經濟時，轉型中國的農業、農村、農民卻在市場經濟語境中表現出長時間的“集體失語”。
隨著市場經濟發展和中國改革開放的不斷推進，隨著城市化運動的迅猛發展和城鄉差距的進一步加大，處于“市場失靈+政府失靈”雙重困境下的“三農”問題愈發顯現，中國農村社會日益增長的公共服務需求與公共服務供給不充分、不均等、不便利之間的矛盾日益突出。我們知道，共和國成立60年來，農民的物質條件和生活水平正在不斷地改善，農村生產力水平也不斷地提高，農民過去基本的溫飽訴求已經轉變為對公共服務的訴求。從表面上看，城市與農村之間的差距表現為居民收入、居民消費、生產能力等要素的差異，但實質上主要是公共服務能力和水平的差異。農村公共服務供給的不充分和城鄉公共服務的非均衡狀態依然沒有得到根本性的改變，公共服務供給短缺、公共服務質量不高、公共服務供給不便的現象普遍，這些已經成為了農村生產發展、消費水平提高和消費結構升級面臨的重要瓶頸，成為了制約中國現代化建設和實現中華民族偉大復興的重大障礙。
黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》認為，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。因此，在新農村建設和發展的政策語境下，在推動城市化進程中，加強農村公共服務的充分供給與體系建設已經沒有退路。從1978年的“大包干”、2006年的“零賦稅”到今天，中國農村確實需要一場新的改革和革命——新農村建設中的“新公共服務運動”。
新生代農民工的憧憬與“城鄉統籌”的實踐邏輯
幾十年來，農民和農民工的勞動創造為“中國制造”貢獻著不可替代的主體性力量，也為“中國奇跡”的誕生添磚加瓦。同時，農民大量進入非農領域和城鎮就業，增加了農民的收入，帶動了農民生產技術和經營管理水平的提高、生產生活方式的變化和農村社會結構的轉型。多年來，我們從上海、浙江、江蘇和廣東沿海發達地區的農村調查發現，在發達的“長三角”和“珠三角”地帶，伴隨著工業化和城市化運動的城鄉一體化趨勢沒有任何停滯的跡象，這是令人欣喜的場景。近日，我們又對湘西農村進行了走訪調查，進城務工所引發的湘西農村“空殼化”現象和特色村寨建設則讓我們既驚又喜。不管是在沿海城市的工廠廠房里，還是在偏僻的湘西農村，“80后”、“90后”新生代農民工的生活意愿和對城市生活的向往總是那樣令我們牽腸掛肚和深深思考：他們埋怨自己的父輩把他們生在農村，他們后悔自己的教育水平和工作能力，他們憎恨資本家的盤剝、工錢的拖欠和城市的刻薄……他們最大的理想是把自己變成城里人，希望能夠過上體面而有尊嚴的生活，可他們又感受到他們自己親手興建的城市鋼筋水泥叢林卻在不斷地擠壓和排斥著他們，生活成本的高昂和微薄的打工收入永遠將他們置于無奈的境地。他們當中有人已經在老家的縣城買房置業，他們當中有人開始返鄉辦廠，他們當中也有人夢想著把自己的出生地變成繁華大都市，可大多數人只能“認命”。我們感受到了農民身份的擺脫和城鄉一體化的愿景在新生代農民工那里變得尤為強烈，展現了他們與父輩、祖輩不同層次的利益訴求。
實際上，時代的進步和社會的發展賜予了新生代農民工的想象空間和現實安排。雖然吃苦耐勞、任勞任怨的精神不及祖輩、父輩，但是他們給我們城市移民描繪了新農村建設的美好藍圖，表達了新農村發展中的政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設等方面的時代訴求。不管新生代農民工最終是否成為“新市民”，還是成為專家們設想的“職業農民”，城鄉統籌必然成為當下中國農村改革重要的政策手段。要逐步改變城鄉二元結構的現狀、不斷推進城鄉一體化的進程，就必須統籌做好如下制度和體制方面的改革工作：
第一，改革二元戶籍制度。二元結構的戶籍制度是根據地域和家庭成員關系將戶籍屬性劃分為農業戶口和非農業戶口，因而戶籍呈現出明顯的地域性、身份性、福利性的特點。毫無疑問，現行城鄉分割的戶籍制度削弱了市場經濟要素的自由流動，阻礙了經濟社會的可持續發展，加劇了城鄉割裂和社會分化。因此，改革現行戶籍制度就必須實行全國統一的戶籍制度，推行城鄉戶口登記管理一體化，從而剝離戶口的附加功能和利益差別，體現統一的社會身份與“國民待遇”，堅決反對任何形式的對農民和農民工子女在就業、入學、勞動保護、社會保障等方面的戶籍歧視和身份歧視。
第二，加強農村城鎮化建設。農村城鎮化是轉移農業勞動力和實現城鄉一體化的必然選擇，是人口就業結構、經濟產業結構的轉化過程和城鄉空間社區結構的變遷過程，是實現農村人口空間轉換、非農產業城鎮聚集、農業勞動力向非農業勞動力轉變的過程。在工業化和城市化過程中，新生代農民工購房置業和城市“圈地運動”不斷提升了城市化和城鎮化水平，但是中國的城鎮化水平還只有46%，遠遠低于西方國家70%的水平。按照70%的標準測算，中國還有4億農民需要進城。然而，農村城鎮化需要通過新型工業化和信息化為牽引，引導農村居民向城鎮有序轉移，逐步消除農民向城鎮轉移的體制性障礙，促進城鄉資源要素合理流動，最終形成科學有序的人口城鎮化機制。同時，必須堅決反對“廉價圈地”和侵犯農民利益的現象，堅持資源節約和環境友好的“兩型”標準，科學、合理地規劃和實施城鎮化戰略。
第三，實現農村資源的市場化。讓市場經濟深入農村，讓農民共享市場化的紅利，因而在農村地區有必要繼續推進生產要素市場及其體系建設，逐步實現農村與城市的市場經濟銜接。有必要改革現行農村土地管理制度，讓土地自由流轉起來，還農民以“地權”，農民可以將承包的土地置換成進城務工、經商、創業的準備金。進一步把農民從計劃經濟體制的束縛中解放出來，促進第二、第三產業的發展，使更多的農業剩余勞力能到城鎮就業，從而使農民更加富裕起來。把農民納入市場機制，融入現代社會，是農民擺脫邊緣化和結構性貧困的最終出路，也是農民維護自身權益的合理性選擇。
第四，轉變現代鄉鎮職能。加快鄉鎮政府機構改革，形成有利于農村公共服務和社會事業發展的體制和機制。我們知道，政府職能的轉變主要體現為經濟調節、市場監管、公共服務和社會管理四個方面。然而，作為一級政權的實質存在，鄉鎮真正需要切實抓好的應該是社會管理和公共服務。具體而言，強化社會管理主要表現為加強鄉鎮落實國家法律法規和方針政策、維護農村社會穩定、管理公共事務、促進基層組織建設、保障公民合法權益等方面，如糾紛調解、安全生產、計劃生育、民政優扶等；強化公共服務主要表現為圍繞發展農村經濟和為“三農”服務，搞好農村基礎設施建設、改進農民生產生活環境、健全農業社會服務體系、發展農村文化教育等社會公益事業，如興修農田水利設施、農業實用技術推廣應用、培育和引導農村市場的專業化合作組織等。要在穩定家庭承包經營的基礎上，大力發展農民的合作經濟組織，大力完善農業社會化服務體系，為家庭經營向農業現代化邁進不斷完善外部環境和條件。
第五，提升農村民主化水平。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的要求，進一步完善村民自治組織和民主議事制度，逐步建立和完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的村莊民主制度，讓農村真正享有知情權、參與權、管理權和監督權，引導農村自主開展農村公共設施和公共事業建設。通過建立與完善村民自治組織，使村民自治組織真正對村民負責，反映村民呼聲，維護村民利益；通過召開村民大會，由全體村民或村民代表對本地區的公共設施和公共事業建設進行投票表決，使每一個農村居民自由地行使自己的權力，充分發表自己的意見，真正讓農村居民當家做主，增強農民群眾的主人翁意識，讓村莊中多數人的需求意愿得以體現，確保農村公共服務供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”的轉變，從而增強農村公共服務自主供給的主體性和有效性。
城鄉一體化的愿景與農村公共服務的再生產
從一定程度上說，“城鄉一體化”在許多地方還只是一個美好的愿景，城鄉二元結構仍將長時間存在。表面看來，無論是“形”還是“神”，“城仍然是城，鄉仍然是鄉”，鄉村不可能與城市沒有區別。局部的“城鄉一體”在人口密集和富庶的“長三角”、“珠三角”、環渤海灣地區以及正在加強“國際旅游島”建設的海南能夠大面積地實現。而在不發達的中西部地區，真正實現“城鄉一體化”則是一個漫長的過程。同時，城市和農村的不同經濟、生態功能對于考慮生活成本和理性算計的農民來說起著不同的調節作用，所謂“農村的終結”、“農業的終結”、“農民的終結”則是永遠無法實現的。但是，“城鄉一體化”并非一個偽命題，“城中有鄉，鄉中有城”或許能為“城鄉一體化”找到合理的解釋。公共服務的充分化供給和均等化供給是實現城鄉統籌發展的必然選擇，也是走向城鄉一體化的合理路徑。
我們知道，構建科學合理的農村公共服務體系是建設社會主義新農村的應有之義和實現社會主義和諧社會的必然要求。按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的目標和原則，新農村的建設和發展必然要求實現公共服務的充分供給和均等供給。比如，加大資金投入力度，加強鄉村道路、潔凈能源、飲水安全、環境衛生、垃圾處理等基礎設施建設，為農民發展生產、改善生活創造良好的硬件條件；加大政策傾斜力度，發展農村教育、衛生、文化、科技、社保等社會事業，加快建立和完善農村公共服務體系；建立城鄉統一的義務教育體制，加快建立新型農村合作醫療制度，在全國范圍內初步建立農村最低生活保障制度以及符合農村特點的養老保障制度；通過義務教育、職業技術培訓以及科技推廣、文化下鄉等方面措施培育社會主義建設中的有文化、懂技術、會經營、能管理的新型農民。
長期以來，鄉鎮治理結構存在著體制性弊端，縣市下派部門(包括“七站八所”)的“條條”與鄉鎮政府“塊塊”共同治理著鄉村。而“七站八所”式的“條條”均是按鄉鎮行政區劃組建和運作的，在機構設置上強調上下對口、層層節制、分片而治，其結果使各部門的業務工作被行政區劃割裂開來，機構設置“小而全”，不僅造成政府公共服務資源分割，難以實現公共資源的優化配置，大多數單位的人、財、物這些最重要的權限仍掌握在縣有關部門手里，并由此出現與鄉鎮政府“塊塊”職能交叉、權責不清和利益矛盾，農村的公共服務供給也就難以落到實處。另一方面，基層干部隊伍建設滯后、村莊人力資源的流失導致在公共服務供給過程中的自我能動性變差，很難根據自身的狀況創新公共服務體系和內容，農民的服務需求也不能及時得到滿足。這是鄉村治理必須關注的政治層面問題。
因此，應對農村所出現的新形勢、新情況和新問題，再造農村公共服務供給機制顯得勢所必然。首先，理順農村公共服務的政府供給體制，把“條條”、“塊塊”疏通，避免職能交叉和資源浪費，對于像義務教育、衛生防疫等純公共產品和公共服務供給，政府要擔負起百分之百的責任，“衛生下鄉”、“科技下鄉”、“文化下鄉”不能只是流于形式；其次，創新農村公共服務的市場供給模式，通過補貼和稅收杠桿引導更多的企業直接參與到農村公共服務當中去，讓農民有更多的市場選擇，讓農民能夠獲得更便利、更優質、更高效的公共服務，“家電下鄉”、“建材下鄉”、“汽車下鄉”不應該是行政推動，而應該更多地讓位于市場規律和企業的行為邏輯；再次，構建農村公共服務的社會供給體系，農村公共服務供給不只是政府的直接行為，而是包括非政府組織在內的全社會的行動，政府要動員和引導社會組織和公眾對農村公共服務事業實行援建和援助；最后，強化農村公共服務的自主供給機制，要讓強有力的農村各類組織有效運轉，要讓農村當家人和農村能人發揮積極的干勁和熱情，堅持村務公開制度，完善“一事一議”制度，同時反對黑惡勢力在村莊的滲透和腐敗現象的滋生。
