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2024年11月24日
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編者按：
因版面所限，第9期城市化雜志對第十二屆中國城市化論壇——“十二五城市化形勢分析與政策建議”中的專家發(fā)言均以概要形式予以報道。由于議題契合當(dāng)前我國城市化發(fā)展的熱點(diǎn)問題，廣大讀者紛紛致電希望全文刊發(fā)。為此，本期熱點(diǎn)欄目對部分專家發(fā)言全文刊發(fā)。
農(nóng)房是農(nóng)民從事生產(chǎn)與生活最基本的固定資產(chǎn)，也是農(nóng)民最主要的財產(chǎn)。解決“三農(nóng)”問題，縮小城鄉(xiāng)差距的一個重要任務(wù)就是努力實(shí)現(xiàn)全面小康社會的農(nóng)村“住有所居”目標(biāo)。推進(jìn)中國農(nóng)村住房制度的改革與發(fā)展，鼓勵和支持農(nóng)民依靠自身的力量建設(shè)改造自用住房以及逐步改善村莊人居生態(tài)環(huán)境，通過政府和社會的幫扶解決農(nóng)村貧困群眾安全住房建設(shè)，構(gòu)建安居樂業(yè)和諧的城鄉(xiāng)社會，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的重要內(nèi)容，是近一個時期極其艱巨、繁重的工作任務(wù)。
近些年農(nóng)村住房建設(shè)發(fā)展成績
改革開放以來，我國農(nóng)民住房條件有了極大的改善，農(nóng)村人居環(huán)境有了極大的改觀。農(nóng)民住房建設(shè)已經(jīng)從簡單的遮風(fēng)擋雨發(fā)展到了建設(shè)安全居住建筑，從解決住房困難發(fā)展到建設(shè)適居宜居功能完善的新式農(nóng)房，從單純地?fù)碛凶∥葸M(jìn)步到追求住房所表達(dá)的財富程度與擁有的財產(chǎn)權(quán)益。鄉(xiāng)村建設(shè)也從房屋建設(shè)為主發(fā)展到各類基本公共設(shè)施建設(shè)與村莊人居環(huán)境的持續(xù)改善。一些地方統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，大膽改革創(chuàng)新，科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)戶相對集中建設(shè)公寓式住房。各地農(nóng)村出現(xiàn)了一大批規(guī)劃布局合理、建筑樣式新穎、設(shè)施基本配套、村容整潔優(yōu)美的農(nóng)村新型住區(qū)。
農(nóng)村住房建設(shè)快速發(fā)展。1990年-2008年，是中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展國民財富迅速增加的時期，全國村鎮(zhèn)居民住房建設(shè)投資累計(jì)達(dá)到33815億元，新建了113.4億平方米的住宅，有一半左右的農(nóng)戶新建了住房。到2008年底，全國村鎮(zhèn)住房擁有量達(dá)到277.9億平方米，其中村莊實(shí)有住房建筑面積236.56億平方米，比上年增加了1.8%。
農(nóng)房建設(shè)質(zhì)量穩(wěn)步提高。農(nóng)村住房保有的建筑面積，2005年磚混及以上結(jié)構(gòu)的房屋是41.17%，2008年上升到61.03%，短短的4年時間提高了近20個百分點(diǎn)。其中在2008年新建竣工的住房，東部和中部地區(qū)的磚混及以上結(jié)構(gòu)的比例已經(jīng)達(dá)到90%左右，西部地區(qū)也已經(jīng)超過80%。農(nóng)戶新建住宅內(nèi)部設(shè)施日益配套，功能趨于合理，住宅建筑形式多樣豐富，一批適合農(nóng)村特點(diǎn)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的新式住宅在各地不斷涌現(xiàn)。
政府加大了對農(nóng)房建設(shè)的支持力度。本世紀(jì)以來，中央和各級政府加大了對各類因?yàn)?zāi)受損農(nóng)房恢復(fù)建設(shè)的幫扶力度，除對各地因自然災(zāi)害倒損農(nóng)房重建的直接補(bǔ)貼外，還陸續(xù)實(shí)施了五保戶集中供養(yǎng)、異地扶貧搬遷試點(diǎn)工程、少數(shù)民族地區(qū)游牧民定居工程、農(nóng)村貧困殘疾人危房改造工程、生態(tài)移民工程、農(nóng)村抗震安居工程等，以提高農(nóng)房抵御自然災(zāi)害的能力。尤其是2008年啟動農(nóng)村危房改造試點(diǎn)（中央政府支出2億元試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)），2009年擴(kuò)大農(nóng)村危房改造試點(diǎn)工程（中央政府支出40億元），二年來，已經(jīng)使100多萬農(nóng)戶在各級政府資金補(bǔ)貼幫助下住進(jìn)了安全的房屋。2010年中央政府投入75億元，繼續(xù)加大對農(nóng)村危房改造的資金支持，各級政府也加大了資金支持的力度。
農(nóng)村住房存量資產(chǎn)和農(nóng)戶家庭財產(chǎn)不斷增加。1978年至2009年，農(nóng)民年人均純收入由134元增加到5150元，農(nóng)民自建房的能力顯著增強(qiáng)。2008年，中國農(nóng)民住房建設(shè)投入2745.3億元，占到農(nóng)村房屋建設(shè)總投資的71.5%。農(nóng)民人均住房建筑面積達(dá)到32.42平方米，比2007年提高了2.7%。
農(nóng)民建房在改善農(nóng)戶居住條件的同時，活躍了農(nóng)村建設(shè)市場，拉動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好發(fā)展。據(jù)一些地方和部門測算，農(nóng)房建設(shè)對GDP有1:8—1:10的經(jīng)濟(jì)拉動作用，按照2008年農(nóng)房建設(shè)投入推算，約帶動了2萬億元的GDP產(chǎn)值。
農(nóng)村住房建設(shè)發(fā)展任務(wù)艱巨
隨著改革深入和社會進(jìn)步，中國農(nóng)民住房制度建設(shè)日益受到政府重視，農(nóng)民住房建設(shè)得到各級政府更多的服務(wù)與幫助，但是也遇到了亟待解決的發(fā)展改革中的深層次問題。主要表現(xiàn)在農(nóng)民建房的基本權(quán)益受到不同層面沖擊，動搖農(nóng)民自籌資金、自行建設(shè)、自己擁有、自我管理、自家使用為特點(diǎn)的農(nóng)房建設(shè)基本制度；拆遷農(nóng)民住房隨意性加大、缺乏著眼長期生存發(fā)展的拆遷合理補(bǔ)償；農(nóng)村建房規(guī)劃管理與技術(shù)服務(wù)薄弱，相當(dāng)部分的農(nóng)房缺乏抵御自然災(zāi)害的基本能力；村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人居環(huán)境改善滯后；農(nóng)村宅基地的退出機(jī)制尚不明晰，農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)缺乏制度性安排；等等。解決這些制度性難題的改革任務(wù)十分艱巨。
“十二五”時期是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，落實(shí)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵時期，要按照完善農(nóng)村住房基本制度的要求，始終把實(shí)現(xiàn)全面小康社會的農(nóng)村“住有所居”目標(biāo)作為“十二五”時期農(nóng)村民生的重大任務(wù)；以制度建設(shè)為先導(dǎo)，堅(jiān)持政府幫扶、社會資助、農(nóng)民自力更生相結(jié)合的方針，積極支持農(nóng)民主要依靠自己的力量不斷改善自身居住條件；堅(jiān)持穩(wěn)定的農(nóng)民建房宅基地供給政策，統(tǒng)籌合理安排農(nóng)民住房建設(shè)用地需求；健全農(nóng)民建房的社會服務(wù)體系，落實(shí)政府農(nóng)村建設(shè)公共服務(wù)職能，加強(qiáng)農(nóng)民住房建設(shè)質(zhì)量安全的服務(wù)與監(jiān)管；探索建立農(nóng)村貧困農(nóng)戶住房基本保障制度，加大并穩(wěn)定各級政府對農(nóng)村困難群眾住房安全的幫扶力度（農(nóng)村危房改造）；推動農(nóng)村住房建設(shè)產(chǎn)業(yè)政策引領(lǐng)，形成有效推進(jìn)節(jié)能省地減排農(nóng)房建設(shè)的政策支撐；配套推動農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)維護(hù)管理資金稅費(fèi)改革，持續(xù)改善農(nóng)村的人居生態(tài)環(huán)境。
“十二五”期間大約會有1500萬農(nóng)戶建設(shè)新房， 總建筑面積達(dá)到18-22億平方米。農(nóng)民建設(shè)的住房更加具有地域特色、鄉(xiāng)土特色、民族特色，住房功能不斷完善，建設(shè)質(zhì)量穩(wěn)步提升。
與此同時，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村1000萬貧困農(nóng)戶的危房改造，其中中央和地方政府重點(diǎn)支持中西部地區(qū)600萬左右農(nóng)戶，其余地區(qū)和農(nóng)戶主要依靠農(nóng)民自己的力量逐步改善住房條件。經(jīng)過一段時期持續(xù)努力加快農(nóng)村危房改造步伐，我國農(nóng)村居民居住危房的現(xiàn)狀，尤其是農(nóng)村貧困農(nóng)戶居住危房狀況將會得到較為明顯改觀，邊境一線地區(qū)農(nóng)村危房狀況徹底解決。
在農(nóng)村住房建設(shè)和危房改造中，要同步推動農(nóng)房建筑節(jié)能改造，持續(xù)改善農(nóng)村生態(tài)人居環(huán)境，讓農(nóng)村地區(qū)更加全面地承擔(dān)起保證國家糧食安全、生態(tài)安全、環(huán)境安全和能源安全的重要責(zé)任，為城鎮(zhèn)化和城市健康發(fā)展提供穩(wěn)固基礎(chǔ)。
研究農(nóng)村住房建設(shè)制度的改革
進(jìn)一步明確農(nóng)村“住有所居”的政府責(zé)任。要充分認(rèn)識當(dāng)前穩(wěn)定農(nóng)村住房制度的必要性和重要性，依法保障農(nóng)民的居住權(quán)利。逐步建立農(nóng)村困難群眾住房保障機(jī)制，建立農(nóng)村危房改造長效工作機(jī)制。根據(jù)國家公共財政實(shí)力不斷加強(qiáng)的實(shí)際狀況，增加中央資金對農(nóng)村危房改造和人居環(huán)境改善的支持力度。劃分中央政府和地方政府的事權(quán)范圍與責(zé)任，界定政府與農(nóng)民的各自責(zé)任，明確為在村莊生活的農(nóng)民提供的基本公共服務(wù)與社會管理形式，通過間接管理模式推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)均等化。充分發(fā)揮公共財政對農(nóng)村公益事業(yè)“一事一議”獎補(bǔ)的政策支持，加大對農(nóng)村水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，與農(nóng)村住房建設(shè)同步改善農(nóng)村居住環(huán)境。開展建筑材料下鄉(xiāng)，對采用規(guī)定建材品種，建房質(zhì)量符合質(zhì)量安全和建筑節(jié)能要求的農(nóng)戶給予補(bǔ)助。鼓勵金融機(jī)構(gòu)支持農(nóng)民自建房。
發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃指導(dǎo)建設(shè)的作用。各級政府安排專項(xiàng)資金編制縣域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃和農(nóng)村居民點(diǎn)調(diào)整規(guī)劃，支持村集體編制村莊整治或建設(shè)規(guī)劃。通過規(guī)劃科學(xué)引導(dǎo)各方資金進(jìn)入農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、富裕農(nóng)民。加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)管理，為農(nóng)民建房提供全方位的公共服務(wù)和社會管理，通過規(guī)劃許可、質(zhì)量安全監(jiān)管與技術(shù)服務(wù)等，引導(dǎo)農(nóng)民建設(shè)節(jié)地節(jié)能、美觀適用，富有地方特色、民族特色、鄉(xiāng)村特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌的農(nóng)房。規(guī)范農(nóng)房規(guī)劃設(shè)計(jì)引導(dǎo)與服務(wù)，延長農(nóng)房使用壽命，提高農(nóng)房抗震抗災(zāi)能力，努力減輕因拆除舊房和災(zāi)害損毀給農(nóng)戶帶來財產(chǎn)損失。
完善農(nóng)民建房的宅基地供給政策。宅基地供應(yīng)制度改革涉及到農(nóng)村住房建設(shè)制度和農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度，應(yīng)該從土地管理制度和城鄉(xiāng)規(guī)劃制度兩個制度層面共同推動。要在穩(wěn)定農(nóng)村宅基地供給制度基礎(chǔ)上，明確規(guī)定農(nóng)村村民享有一戶一處宅基地的政策邊界，以及農(nóng)戶利用自身宅基地拆舊房建新農(nóng)房的政策要求。從嚴(yán)掌控城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤，從制度上設(shè)計(jì)關(guān)閉農(nóng)村宅基地供應(yīng)的總閘門，讓現(xiàn)有農(nóng)村宅基地在一定封閉條件下運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中宅基地總量只減少不增加。在肯定農(nóng)民宅基地及其房屋所有人依照法律規(guī)定享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利基礎(chǔ)上，推動農(nóng)村舊村改造、空心村治理、城中村改造的政策引導(dǎo)與利益協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。
從實(shí)踐中總結(jié)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)形式。探索農(nóng)村住房財產(chǎn)保全形式。按照“同一平臺、分類實(shí)施，獨(dú)立編碼、封閉運(yùn)作，預(yù)留接口、逐步過渡”的原則推進(jìn)農(nóng)村房屋登記工作。按照“同地同權(quán)、同地同價、同房同補(bǔ)”的原則逐步完善農(nóng)民住房拆遷補(bǔ)償政策，依法保護(hù)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)益。近幾年，浙江、福建和湖南郴州市等地探索對災(zāi)害易發(fā)地區(qū)農(nóng)民住宅保險，通過政府組織、農(nóng)戶參與、金融支持，幫助解決災(zāi)害發(fā)生時倒塌農(nóng)房重建工作，已經(jīng)取得積極成效，可以認(rèn)真總結(jié)、實(shí)施推廣。
落實(shí)縣級政府鄉(xiāng)村建設(shè)管理職能。農(nóng)民建房在農(nóng)村，鄉(xiāng)村建設(shè)管理的政府職能在縣級人民政府。通過國家和集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)農(nóng)村公屋等過渡性措施，實(shí)現(xiàn)多種形式梯次解決農(nóng)村困難群眾住房問題?？h級人民政府應(yīng)有專門政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村建設(shè)管理，鎮(zhèn)一級管理機(jī)構(gòu)要從各地的實(shí)際出發(fā)，采取下派制、聯(lián)建制、巡回檢查制等方法解決農(nóng)村建設(shè)管理的缺位與失位。結(jié)合各地實(shí)際推動農(nóng)村建筑工匠制度，加大對農(nóng)村建設(shè)施工隊(duì)伍的管理與培訓(xùn)。
充分保障農(nóng)民建房的相關(guān)權(quán)益。農(nóng)民有參與農(nóng)房建設(shè)和改善居住環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。對農(nóng)戶建房宅基地分配與選址、村莊整治實(shí)施方案、村內(nèi)公共設(shè)施建設(shè) “一事一議”對象、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓及其收益分配等重大事項(xiàng)，必須堅(jiān)持公開、公平、公正和資金收益透明的原則，按照“四議兩公開”的要求，由村民代表大會討論同意并履行公示程序。充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，公共財政可以通過以獎代補(bǔ)、以獎促治、以獎保投，多層面調(diào)動農(nóng)民建設(shè)美好家園的積極性。
