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2024年11月24日
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從現階段重慶的經驗來看，在城鄉統籌改革過程中農民想要穿上“五件衣服”并不那么簡單，試圖通過地票取得改革的進一步深化，通過地票制度解決城鄉矛盾，恐怕依然是重慶發展，也是全國發展需要繼續研究的問題。
一
重慶市作為全國統籌城鄉綜合改革試驗區，進行了一系列引人關注的制度改革工作。筆者近兩年來一直關注土地制度改革問題，對重慶市做法也有耳聞，但時下流行的對于地票制度的解讀，恐怕只說了一半。
地票制度是重慶市統籌城鄉改革的主要手段之一，屬于國土資源部試行的增減掛鉤政策的升級版。通過地票制度實現農村建設用地建設減少與城鎮建設用地增加掛鉤，在理論上有三個好處，一是保護耕地、二是顯化農村建設用地價值、增加農民財產性收入、三是擴大地方建設用地指標。
與地票制度匹配的是重慶市戶籍改革政策。重慶市計劃從2010—2020年實現1000萬農民轉為城鎮戶籍，其中前兩年力爭新增城鎮居民300萬人，從2012年開始計劃每年實現農村向城鎮轉移80萬―90萬人。
有觀點認為，重慶市推動農民進城不是為了要農民的地，而是真正實現社會公平的目標。因此重慶市在制定農民進城政策時提出，一步到位地為轉戶農民穿上住房、教育、就業、養老、醫療等“五件衣服”。如此大規模農民轉為城鎮戶籍，必然加大政府公共財政負擔。天上不會掉餡餅，重慶市改革同樣面臨著“錢從那里來”的問題。
二
先來看看重慶市的改革成果。
重慶市對外公布，當前累計實現409萬戶農民轉戶進城。若按照2011年重慶市每戶家庭人口3.07人計算，409戶即超過1200萬農民轉戶。實際并沒有那么多，重慶市政策是允許農民全家或者單個成員轉為城鎮戶籍。近幾年每年計劃80—90萬的轉戶目標沒有實現。查閱重慶市國民經濟統計公報，截止2011年，農轉城共完成82.3萬戶，321.90萬人，前兩年轉戶目標基本實現。從2012年開始重慶市不再公布轉戶人數，根據不同年度年末農村戶籍人口（不計算人口自然增長率），推測出2012年轉戶26萬人、2013年為12萬、2014年為11萬，遠遠低于80—90萬目標任務。
前兩年重慶市轉戶人數規模大，主要與轉戶主體有關，他們主要由城市務工經商且有房產的條件較好農民或新生代農民、在市內就讀的本市農村籍大中專學生、以及歷年已用地未轉非人員等。這部分農村戶籍人口或者是在經濟上或者是在政策上比較容易轉為城鎮戶籍，重慶市統計這部分人為338.8萬，2010—2011年基本完成這部分人轉戶工作。可將前兩年的轉戶看做是解決存量問題，即向部分有條件轉戶或者愿意轉為城鎮戶籍的農村人口放開政策。從2012年開始，主要解決普通農民進城問題。重慶市政策落實情況表明，在后一方面遭遇困境。
轉戶工作推不動，問題還是出在農民轉戶的成本解決上。2013年中國社科院發布《城市藍皮書》，指出當前我國中西部地區農業轉移人口市民化的人均公共成本約10萬元在，主要包括基礎設施建設、公共管理成本與社會保障公共投入等。以此標準計算，重慶市實現1000萬人轉為城鎮戶籍，產生1萬億公共成本。
但也有觀點認為這不是問題。重慶市長黃奇帆在接受公開采訪時，以第一期300萬人轉戶為例計算，重慶300多萬農民工轉戶的4千億成本可一分為三，其中養老、醫療這些保障性的1千多億，主要由企業與個人承擔；社會基礎設施、公共服務的1千多億在農民工進城還沒轉戶時，政府已經開始在承擔；第三塊是社會成本1千多億，由農民工自己以及社會的各個方方面面也要攤銷。按照黃奇帆市長的推算，政府真金白銀的財政投入是300億，其他是政府出規則，社會來響應。按此，政府只需要出1000億就可以實現重慶市1000萬農民轉為城鎮戶籍。
政府怎么出政策才能讓“社會”負擔其余9000億農民進城成本呢？“社會”又是誰？自然不是慈善機構。所謂社會負擔無非是兩塊，一是用工企業負擔、二是轉戶農民自己負擔。對于前一塊，養老保險問題，理想情況是用工單位幫專戶后的農民繳納的養老保險是基礎工資的20%，比農民工高8%，另外醫療保險城市居民每年也比農民交的多。也就是說農民穿上“五件衣服”的錢，一部分由用人單位支付，主要是這幾年重慶市招商引資的企業，比如富士康。問題是，富士康為什么要多支付這些用工成本？重慶富士康可不可以用湖北河南四川的農民工而不需要多交醫療養老保險？如果重慶市要求富士康這類企業招工時必須用重慶市轉戶后民工，那么富士康為什么還會留在重慶投資？在當前各地競爭招商引資局面下，重慶市沒有砝碼讓企業承擔農民轉戶成本。
還有一個來源是農民退出農村土地權益來支付轉戶成本。重慶市設計政策時，打算農民用地票收益支付進城成本，重慶市要求轉戶農民經過幾年過渡期之后，退出農村土地權益，其中宅基地退出可產生地票。截止到2015年，重慶市累計交易地票15.26萬畝，成交額307.59億。以戶均0.7畝計算，重慶市累計退出宅基地約20萬戶，占全部轉戶農民極小部分，更占全市農民一小部分。重慶市之前測算1000萬戶農民進城可退出宅基地約250萬畝。以每畝20萬元計算，可通過地票產生5000億元。這可解決9000億成本中的一大部分。
問題是，重慶市過去6年每年只能消化地票2.5萬畝左右，按此計算重慶市需要100年才能消化250萬畝宅基地退出。真是遠水不解近渴！有專家學者到處吹捧“地票是個了不起的創造”。假若真的可以點石成金地讓地票產生財富，重慶何不擴大地票交易量，比如每年交易25萬畝，豈不是讓重慶市僅通過制度改革就可以實現財富涌流。這就涉及地票制度本身的問題了。重慶市要求開發商拿到地票后才能在中心城區進行經營性開發，主要是商住用地開發。重慶市每年商住開發總量2—3萬畝左右，與地票供給數量剛好持平。縱然是國土資源部不將地票規模限制為下達建設用地指標10%以內，允許重慶市隨意擴大地票規模，重慶市也消化不掉更多的建設用地指標。不落地的地票一文不值，不落在商住用地上的地票同樣也不值錢！
不難發現，地票只能做點綴，不能做主菜。因為地票太多會帶來政府財政負擔過重。開發商拿到地票后，再參加土地招拍掛才能拿地開發，并且地票可以沖抵新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費。新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費是開發商應當交給政府的拿地成本，從開發商角度看，地票相當于分兩次支付拿地成本，從政府角度看，地票不過是將一部分土地出讓收入轉移給退出農村建設用地的農民。羊毛出在羊身上，這一增一減不過是政府少拿，部分農民得好處。
地票價格最終不過是政府土地出讓收入的一部分，所以農民轉戶成本依然是政府負擔。當前流行的觀點認為，地票是讓開發商出錢補給農民。以為政府僅僅設計一項政策，便可不付出成本地讓開發商出錢，農民得到好處，是對地票的最大誤會。在房地產供求不變情況下，土地形成市場均衡價格。表面上看，地票制度讓開發商每畝多支付20萬元的用地成本。開發商豈會做傻子冤大頭。為了保持資本收益，這20萬元的地票成本要么分攤到房價，要么變為土地出讓價格降低。假設房地產市場短期供需不變，則必然是土地出讓價格降低。歸根結底，每畝20萬元的地票價格最終是由政府減少土地出讓收入的方式負擔。道理很簡單，在高度市場競爭機制下，像萬科、萬達這樣的企業完全可以在武漢成都投資而沒有必要吊在一棵樹上，在投資回報中少拿20萬元分給重慶市的農民。
還是那個道理，搞城鄉統籌本來就是政府責任，政府沒有辦法讓企業割肉來承擔成本。不少專家學者與一般大眾認為是“市場機制”顯化農村土地價值，這顯然誤解地票價值來源。地票本質是政府向農村的轉移支付，只有通過行政之手實現的地票制度才能突破土地市場中的級差地租規律，而市場行為本身不會違背市場規律。反過來，按照某些學者主張的“農地農房入市”進行制度改革后，在純粹市場情況下，偏遠地區的建設用地受級差地租規律支配，怎么還能值20萬一畝。這20萬是政府干預的結果。通過地票進行的轉移支付不會因為放在“產權交易所”中就出現市場產生財富的效果。
算來算去，農民轉戶成本無論如何都是要由政府負擔。重慶市沒有那么多錢，這幾年的農民轉戶速度必然降低。
還有一種可能是，重慶市借著統籌城鄉改革向中央要政策，突破建設用地指標限制，畢竟地票每年可以為重慶市帶來2—3萬畝的建設用地指標。國土資源部每年下達給重慶市的建設用地指標20—30萬畝。地票制度為重慶市額外增加10%的建設用地指標。國土資源部制定建設用地指標計劃本來包含宏觀調控目標，以城鄉統籌為借口擴大建設用地指標是中央一直反對的。再則，站在重慶市角度看，困擾它當前發展的主要是招商引資而非建設用地指標限制。近幾年重慶市工業產值每年實際增長速度為15%左右，低于戶籍制度改革之初的20%—30%預期速度。黃奇帆市長不久前曾公開撰文表示，地票制度運行的關鍵是保持地票在土地總供給中的比例，很明顯，重慶市并沒有積極性以每畝20萬成本拆掉農民房子來獲得更多建設用地指標。
三
重慶市統籌城鄉改革要破題的是，農民轉戶需要花費巨大成本，政府不愿意負擔也沒有能力負擔，卻又沒有辦法向市場主體轉嫁。重慶市過去十年間花了6000多億搞城市基礎設施建設，其中2000多億來自于國有經營性建設用地出讓收入。現在普通縣城的縣長縣委書記都懂得搞土地儲備、出讓、融資，“土地財政”并不是重慶市獨有經驗。政府用土地使用權向銀行抵押融資，建立在地價上漲預期上。土地本身沒有內在價值，商住用地地價上漲是由房地產市場繁榮造成。土地抵押融資，考驗的是政府經營城市的能力。
要想使土地儲備成為“金娃娃”，必須保持重慶市商住用地旺盛需求。為做到這點，重慶市一方面大力招商引資，另一方面是通過戶籍政策“鼓勵農民進城”。如果重慶市能夠像上海那樣，成為全國甚至世界性大都市，培育出一大批城市中產階級，則它的地價不斷上漲預期可以達到，也能夠實現土地融資良性循環。如果重慶市不能夠從“大縣城”變成工商資本高度密集的現代大都市，不能變成北京上海這樣的一線城市，則它同樣面臨泡沫與債務鏈問題，“金娃娃”也可能成為“泥娃娃”。重慶市鼓勵農民進城的可能目標之一是增加城市房地產消費，保持地價上漲，如果真是這樣，那就算是“縣城房地產”的擴大版本。
重慶市避免上述第二種情況的辦法是，繼續擴大招商引資，引入優質企業落戶重慶。問題是，重慶市又要搞城鄉統籌，想要讓企業負擔農民轉戶成本（負擔醫療養老成本等），還要用地票提高開發商用地成本。而別的地方則是千方百計給企業優惠政策來招商引資，重慶市反其道而行，必然不可能。魚與熊掌不可兼得。當前重慶市放緩農民轉戶速度，減少轉戶負擔，實際是給招商引資讓路。
從統籌城鄉改革試驗建設方面看，可將重慶市與成都市略作比較。重慶市與成都市進行城鄉統籌都運用了土地增減掛鉤政策。重慶市的城鄉統籌主要表現為農民變成城鎮戶籍，成都市主要是通過村莊整治進行農村建設，二者都是向農村轉移資源。過去幾年，重慶市讓農民脫“三件衣服”和穿上“五件衣服”，花去真金白銀大概600多億元（包括地票300多億與轉戶300多億），成都市通過建設用地指標轉移到農村及其他資金投入累計也是600億左右。也就是說二者“以城代鄉”的力度大體相似。再算上人口規模、GDP總量等、財政收入規模等，重慶市大概是成都市1.5—2倍。這樣看來，重慶市城鄉統籌力度比成都市還要小。重慶市是直轄市，所享受中央優惠政策比成都市要多。僅從中央財政轉移支付方面看，2014年重慶市獲得的市級的中央補助收入為1247億，而同期成都市級獲得返還性、一般性與專項轉移支付總共約250億。2014年全國“地方一般公共預算本級收入”與“中央對地方稅收返還和轉移支付收入”比例約為10:7，而重慶市同期比例不到10:17，重慶市獲得中央轉移支付大大高于全國平均水平。重慶市累計投入的城鄉統籌資金不過600多億，抵不過中央一年給它的轉移支付。
重慶市進行城鄉統籌還獲得中央政策支持，比如確定重慶為南線歐亞大陸橋的新起點帶來出口歐洲的物流優勢，這讓重慶迅速替代蘇州成為筆記本電腦生產中心。既給政策又給錢，中央對于重慶近年來的快速發展功不可沒。至于地票制度，它實際發揮的作用遠比對它的宣傳少的多。
從現階段重慶的經驗來看，在城鄉統籌改革過程中農民想要穿上“五件衣服”并不那么簡單，試圖通過地票取得改革的進一步深化，通過地票制度解決城鄉矛盾，恐怕依然是重慶發展，也是全國發展需要繼續研究的問題。地票制度暫時還算不上成熟成功的改革經驗，向全國推廣或為時尚早。
