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2024年11月24日
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京華時報訊中共中央政治局昨天召開會議，會議審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。中共中央總書記習近平主持會議。
協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略核心確定
會議指出，推動京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略。戰(zhàn)略的核心是有序疏解北京非首都功能，調整經濟結構和空間結構，走出一條內涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，形成新增長極。
會議強調，要堅持協(xié)同發(fā)展、重點突破、深化改革、有序推進。要嚴控增量、疏解存量、疏堵結合調控北京市人口規(guī)模。要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產業(yè)升級轉移等重點領域率先取得突破。要大力促進創(chuàng)新驅動發(fā)展，增強資源能源保障能力，統(tǒng)籌社會事業(yè)發(fā)展，擴大對內對外開放。要加快破除體制機制障礙，推動要素市場一體化，構建京津冀協(xié)同發(fā)展的體制機制，加快公共服務一體化改革。要抓緊開展試點示范，打造若干先行先試平臺。
北京承擔了太多功能
從去年2月習近平總書記聽取專題匯報到現(xiàn)在中央政治局會議審議規(guī)劃綱要，經過一年多時間，京津冀協(xié)同發(fā)展即將完成頂層設計，實施這一重大國家戰(zhàn)略的主要著力點也已清晰明確，會議確定了京津冀協(xié)同發(fā)展的核心是疏解北京非首都功能。
實現(xiàn)北京非首都功能疏解，首先要明確什么是首都功能。去年2月，習近平總書記在北京考察工作時提出，要明確城市戰(zhàn)略定位，堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的核心功能，深入實施人文北京、科技北京、綠色北京戰(zhàn)略，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。
“四個中心”明確了北京的功能定位。而從實際情況看，北京承擔了太多功能定位之外的功能，已經到了非疏解不可的地步。
北京市委書記郭金龍日前指出，疏解非首都功能，是京津冀協(xié)同發(fā)展的重中之重，也是我們的必由之路。北京要輕裝上陣，有些優(yōu)質資源就要到河北、天津去配置，產生更大的效應，發(fā)揮更大的作用。
控制人口是主要目標
疏解北京非首都功能路徑何在？中國區(qū)域經濟學會副理事長陳耀認為，實現(xiàn)以產業(yè)轉移為突破口的非首都功能疏解，需要破除體制機制障礙，打破行政區(qū)域限制，促進生產要素在更大范圍內自由流動。
中國人民大學教授葉裕民說：“疏解北京非首都功能，關鍵是調整經濟結構和空間結構，要控制和疏解與北京首都功能定位不相符合的基礎產業(yè)，進而控制城市人口規(guī)模。”
疏解非首都功能，控制人口規(guī)模是主要目標。會議強調，要嚴控增量、疏解存量、疏堵結合調控北京市人口規(guī)模。
“控制城市人口規(guī)模，要審視城市基本功能，從基礎產業(yè)規(guī)模去控制，不能簡單地用行政手段控制流動人口，那樣的瘦身既有損于城市有機體的健康發(fā)展，也不可能取得預期效果。”葉裕民說。
解讀
高消耗產業(yè)等將優(yōu)先疏解
去年2月26日，習近平總書記主持召開座談會，要求北京、天津、河北三地打破“一畝三分地”的思維定式，并提出京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略思路。
據(jù)了解，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》由京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組組織編寫，該領導小組下的辦公人員由北京市、天津市和河北省的發(fā)改委、交通、環(huán)保、民航總局等相關部門人員組成。但由于三地定位及利益協(xié)調等問題，規(guī)劃綱要的出臺比預期要晚。
在國家發(fā)改委去年召開的發(fā)改委促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展新聞發(fā)布會上，國家發(fā)改委副秘書長范恒山表示，為優(yōu)化區(qū)域功能，必須要重新審視并明確京津冀各自功能定位，以優(yōu)化首都功能為重點，努力實現(xiàn)優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展。
規(guī)劃綱要從京津冀發(fā)展全局謀劃非首都核心功能的疏解，進一步推進產業(yè)布局的調整，三地也將在以交通、環(huán)保、產業(yè)等方面取得率先突破。
記者從參與規(guī)劃綱要編寫的權威人士處獲悉，目前，北京正在研究今年擬先行疏解的產業(yè)目錄。在今后的非首都功能疏解中，一般性產業(yè)特別是高消耗產業(yè)，物流基地、區(qū)域性專業(yè)市場等部分第三產業(yè)，部分教育、醫(yī)療等社會公共服務功能、部分行政性、事業(yè)性服務機構等將成為優(yōu)先疏解重點。
4月29日，北京市委書記郭金龍在北京市委常委會研究一季度經濟形勢時表示，疏解非首都功能，是京津冀協(xié)同發(fā)展的重中之重，“也可以這樣說，京津冀協(xié)同發(fā)展能不能協(xié)同起來，就看北京非首都功能疏解得怎么樣。”
郭金龍表示，北京要輕裝上陣，有些優(yōu)質資源就要到河北、天津去配置，產生更大的效應，發(fā)揮更大的作用。疏解非首都功能，在首都的發(fā)展中，是具里程碑意義的工作。
對話
公共資源配置不均衡是最大障礙
受訪專家：首都經貿大學城市經濟與公共管理學院教授祝爾娟
京華時報：破解京津冀發(fā)展瓶頸、促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展的關鍵和引擎是什么？
祝爾娟：我認為是協(xié)同創(chuàng)新。協(xié)同創(chuàng)新的實質是以實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展為目的，突破發(fā)展壁壘，推動要素和結構“新組合”，形成區(qū)域發(fā)展新格局。要實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，出路只有一條，就是通過協(xié)同創(chuàng)新來開辟新道路。區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新是一種跨地區(qū)、跨組織、跨文化的復雜的合作創(chuàng)新，涉及產品創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等等。
京華時報：京津冀協(xié)同發(fā)展的最大障礙是什么？
祝爾娟：最大障礙在于公共資源配置不均衡，影響了人口、產業(yè)及功能在區(qū)域內的合理布局，是導致特大城市人口過于膨脹、中小城市吸納力不足、難以形成多中心城鎮(zhèn)格局的重要原因。從更深層次來看，京津冀公共資源配置不均等，是由地方經濟發(fā)展水平和財力差距過大造成的。北京、天津為中央直轄市，經濟發(fā)達，財力雄厚，政府有較強的能力供應公共服務，而河北經濟實力較弱，財力不足。公共資源配置與現(xiàn)有的“分灶吃飯”的財政體制直接相關，與地方間橫向財政轉移支付制度尚不完善有關。
京華時報：如何有效破解這個最大障礙？
祝爾娟：公共服務領域的協(xié)同創(chuàng)新，應加快推進基本公共服務均等化，改革現(xiàn)行的財政體制，完善橫向財政轉移支付制度，按照人口和區(qū)域面積等客觀標準建立公共服務共建共享機制，構建京津冀跨省市公共服務分擔與統(tǒng)籌體系。
京華時報：目前三地在交通、產業(yè)、生態(tài)建設的協(xié)同創(chuàng)新方面有哪些障礙？
祝爾娟：交通方面主要是整合不足，比如超大城市市內軌道交通密度不夠，市郊鐵路發(fā)展不足；交通建設缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，三地各自為政；區(qū)域機場群、港口群之間缺乏分工協(xié)作，海港、空港之間缺乏整合，鐵路、公路、機場、港口等多種運輸方式間銜接整合不夠。產業(yè)發(fā)展存在的主要問題首先是缺乏具有國際競爭力的世界級產業(yè)集群，三地產業(yè)各成體系，產業(yè)集聚度不夠，全球競爭力不足。生態(tài)建設面臨的最大挑戰(zhàn)是京津冀可持續(xù)發(fā)展與脆弱的生態(tài)環(huán)境之間的尖銳矛盾。最突出的問題是尚未建立起一套生態(tài)環(huán)境共建共享的有效機制。
京華時報：如何破解這些障礙？
祝爾娟：交通領域協(xié)同創(chuàng)新的突破口，應當從“對接”入手，以建設快速、高效、大容量、低成本的互聯(lián)互通現(xiàn)代化、立體式、綜合交通體系為目標，按照統(tǒng)一規(guī)劃，對區(qū)域內現(xiàn)有交通資源進行有效整合，加密交通網絡和實現(xiàn)多種交通方式的無縫對接，實現(xiàn)“貨暢其流”和“客便其行”。影響區(qū)域產業(yè)協(xié)同發(fā)展的主要障礙在于“斷鏈”，應該形成基于產業(yè)鏈的合理分工與布局，因形成合力，打造出具有國際影響力的世界級產業(yè)集群。推進生態(tài)建設協(xié)同創(chuàng)新，必須從完善制度入手，盡快建立生態(tài)環(huán)境共建共享機制。
京華時報：在制度保障方面您有哪些建議？
祝爾娟：制度創(chuàng)新的重點是財稅體制、政績考核、投融資體制、法律制度。比如在創(chuàng)新財政稅收體制方面，探索建立首都財政，優(yōu)先考慮北京核心區(qū)（東城區(qū)、西城區(qū)），按照事權與財權相匹配的原則，由中央統(tǒng)一撥付首都財政，以保障首都核心功能的發(fā)揮。根據(jù)三地產業(yè)轉移承接和利益分享情況，可探討建立首都圈財政和地方政府之間的稅收橫向分享制度。建議按照三地對產業(yè)的邊際貢獻系數(shù)比例，在省際產業(yè)轉移時，探索地區(qū)間稅收分享和產值分計；對于跨省市合作項目帶來的增值稅、所得稅等地方留成部分，可按一定比例，在合作地區(qū)之間進行分成。
關鍵詞1
人口疏解
2020年北京人口不超2300萬
中央政治局會議指出，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略要探索出一種人口經濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，形成新增長極。會議強調，要嚴控增量、疏解存量、疏堵結合調控北京市人口規(guī)模。
中國社會科學院當代城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃院副院長張朝偉昨天就此接受京華時報記者采訪時表示，北京今年提出了新的人口調控目標，即2020年控制在2300萬以內。北京實現(xiàn)這一目標雖然難度不小，但只要嚴格疏解存量，繼續(xù)新增并擴大疏解的業(yè)態(tài)范圍，達成這一目標還是有希望的。
張朝偉介紹，這方面北京市應明確以高端服務業(yè)和高新技術產業(yè)為主要發(fā)展方向。具體來看，北京市在公共服務方面應以醫(yī)療、教育為疏解主題，例如將部分大學或醫(yī)院外遷至天津或河北。同時，要對非京籍兒童在京入學繼續(xù)實施嚴格的準入條件。
北京市要利用經濟轉型的契機，繼續(xù)大力淘汰外遷低端制造業(yè)和批發(fā)零售等業(yè)態(tài)。對于淘汰退出的“負面清單”，要不斷完善淘汰目錄，例如北京市目前在三環(huán)內主城區(qū)的不少主干道，竟然還存在大量裝飾裝修等小店，不僅存在嚴重的占道經營和露天加工等問題，與北京國際大都市的形象也格格不入。對于這些明顯不適合北京發(fā)展的低端業(yè)態(tài)，有關部門就應明確將其納入淘汰目錄，通過嚴控增量、疏解存量，逐步將其合理疏解出去。
此外，北京市應加大對天津與河北的投資力度，在北京周邊建立起一系列能擔任經濟、文化、行政副中心的區(qū)域中心城市，將部分大型國企、行政機關等外遷出去，讓其代替北京承接一部分人口的工作居住問題。
關鍵詞2
交通一體化
將建成“軌道上的京津冀”
京津冀協(xié)同發(fā)展交通需先行。北京市交通相關負責人曾表示，目前，三地交通一體化的規(guī)劃還在編制，根據(jù)初步規(guī)劃，到2020年，將著力打造京津冀“一環(huán)六放射二航五港”的交通一體化體系。
“一環(huán)”即首都經濟圈環(huán)京高速走廊。“六放射”是指以北京為中心向六個方向放射的運輸通道，分別是西北的京張方向、正東的京唐秦方向、東北的京承方向、東南的京津方向、正南的京開和新機場方向、西南的京石方向的高速路。“二航”是指首都國際機場和新建的北京新機場。“五港”是秦皇島港、唐山港、曹妃甸港、天津港和黃驊港。
另外，到2020年，將形成京津冀9000公里的高速公路網和主要城市3小時公路交通圈，9500公里的鐵路網和主要城市1小時城際鐵路交通圈。
按照北京軌道交通2020年規(guī)劃，將建成途經三河、燕郊的平谷線，北京市交通委主任周正宇認為，這是條真正實現(xiàn)京津冀一體化的線路。另外，燕郊至北京站的鐵路線已開通，也是軌道上一體化的嘗試。據(jù)了解，目前三地主管部門形成一致，將建成“軌道上的京津冀”，包括干線高鐵、城際鐵路、區(qū)域快線以及城市地鐵系統(tǒng)四個層面。
在公路建設方面，北京與津冀兩地的交界地帶共有30多條“斷頭路”，目前已經確定其中的10條要完成對接。其中，兩條與天津對接，8條與河北對接。在航空方面，天津交通主管部門負責人曾表示，希望能將首都機場部分航空線路轉至天津，拉動天津港口及航空的同步發(fā)展。
另外，有關京津冀公交一卡通行的工作也在推動，三地政府部門已經形成共識，但未來是推出京津冀新卡，還是統(tǒng)一使用北京的市政一卡通還未確定。
關鍵詞3
生態(tài)環(huán)境
大氣污染防治須率先突破
《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出要率先在生態(tài)環(huán)境保護等重點領域取得突破。
對此，中國環(huán)境科學研究院副院長柴發(fā)合表示，以大氣污染為例，京津冀是全國大氣污染最嚴重的區(qū)域，其他方面生態(tài)改善的任務也較重，生態(tài)環(huán)境保護涉及到產業(yè)結構、能源結構、工業(yè)布局的調整，發(fā)展方式的轉變。因此，生態(tài)環(huán)境保護對于整個區(qū)域的協(xié)同發(fā)展具有重要意義，有很大的牽動作用。
柴發(fā)合表示，以大氣污染防治為重點，京津冀已經成立了聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)作小組，協(xié)作機制也基本建立，在APEC空氣質量保障以及重污染應對過程中都發(fā)揮了重要作用。但由于行政區(qū)劃的壁壘、經濟發(fā)展水平的差異，協(xié)同起來依舊有困難。因此還需要在機制體制上進行突破，把現(xiàn)有的“地方保護”破除掉。柴發(fā)合建議，應該逐步構建一個真正的“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一污染防治、統(tǒng)一監(jiān)管”的區(qū)域，把區(qū)域的協(xié)同機制制度化，進一步提高效率，真正起到突破口的作用。
“我認為，機制和體制的建立是最重要的。”柴發(fā)合說，關鍵問題還是要有法律上的約束，比如說，能不能有一個“京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的條例”，來解決法規(guī)方面缺失的問題，另外能不能成立一個超越地方的、真正有權力的機構，統(tǒng)籌整個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護。通過這個機構強有力的授權，和機構的機制來實現(xiàn)“四個統(tǒng)一”。
柴發(fā)合表示，目前，相關部門正在編制“京津冀深化污染防治的中長期規(guī)劃”，這個規(guī)劃將把《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的要求進一步具體化，要在大氣污染防治方面率先取得突破。
關鍵詞4
產業(yè)轉移
各類批發(fā)市場啟動外遷
2014年，北京市出臺《北京市新增產業(yè)的禁止和限制目錄(2014年版)》。《目錄》中的管理措施分為禁止性和限制性兩類。其中，禁止性是指不允許新增固定資產投資項目或新設立各類市場主體(包括企業(yè)和個體工商戶，下同)；限制性主要包括區(qū)域限制、規(guī)模限制和產業(yè)環(huán)節(jié)、工藝及產品限制。目前，北京市正在進行的功能疏解主要是第一類。
去年底以來，北京市決定對動物園批發(fā)市場、大紅門服裝批發(fā)市場和新發(fā)地農產品批發(fā)市場進行動員搬遷。“動批”擁有金開利德、東鼎、世紀天樂、天皓成、萬容天地等幾大服裝批發(fā)市場，營業(yè)面積30萬平方米，服裝批發(fā)攤位約1.3萬個，從業(yè)人員超過3萬人。大紅門服裝批發(fā)市場更是堪稱“巨無霸”，2010年就已擁有100多萬平方米營業(yè)面積，10萬多從業(yè)人員，日均客流量超過20萬人次。整個商圈有39家大型服裝、家紡商貿城，年營業(yè)額300多億元。
根據(jù)北京市規(guī)劃委的統(tǒng)計，北京城區(qū)中有上百個小商品交易市場。僅北京東城區(qū)和西城區(qū)的小商品市場就吸納了約20萬外來人口就業(yè)。
在央企外遷方面，北京亦有疏解空間。北京大學教授、中國區(qū)域科學學會會長楊開忠接受采訪時表示，除了一些對國際經濟有影響力、控制力的央企總部外，可以適度遷移部分央企。政府力量對產業(yè)轉移起著引導和協(xié)調的作用，但政府過度干預，往往會產生負效應。一定要以市場為主導，切忌太理想化。一位天津的官員也曾表示，一些非關鍵性、局級央企的總部沒有必要都放在北京，如果中央決策遷走20家央企總部，至少可以為北京減少50萬人。
