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2024年11月24日
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從 2009年到2014年，我國由民間環保組織提起的環境公益訴訟一共只有9起。而在剛剛過去的3個月，這一數字已經達到4起，2015年因此被視為環境公益訴訟元年。這一變化的背后，是今年1月1日開始實施的新《環保法》，首次對環境公益訴訟的主體進行了明確界定。
在全國有資格提起環境公益訴訟的700多家環保組織中，中華環保聯合會無疑是個排頭兵，上述獲得立案的13起環境公益訴訟，其中11起案件的原告是中華環保聯合會。
在保衛青山綠水的艱苦戰斗中，環境公益訴訟能起到什么樣的作用？民間環保組織又面臨怎樣的現實困難？京華時報記者就此專訪中華環保聯合會環境法律服務中心副主任兼督查訴訟部部長馬勇。
□訴訟成本
不是所有環保組織都能承受
京華時報：你們從2009年就開始做環境公益訴訟，為什么將2015年視為環境公益訴訟的元年？
馬勇：我們從2009年開始做環境公益訴訟，但一直到2013年新《民事訴訟法》實施之前，都屬于探索階段。之所以這樣講，是因為我國傳統民事法律關于原告主體的規定遵循“直接利害關系”原則，而公益訴訟則允許和案件無直接利害關系的機構基于維護公共利益作為原告提起訴訟，這是對傳統民事法律的突破。在這樣的背景下，環境公益訴訟的主要依據是包括環保法在內的一些原則性規定，以及一些試點成立環保法庭的地方高級法院出臺的規范性文件，通過打法律的“擦邊球”，我們進行了一系列環境公益訴訟的司法實踐。
2012年新修訂的《民事訴訟法》加入關于環境公益訴訟的法律規定，這是具有里程碑意義的法律事件。但是新法并沒有對環境公益訴訟的主體進行明確界定，導致各法院在實際操作中對環境公益訴訟持保守態度。2013年，中華環保聯合會提起的8起環境公益訴訟全部因訴訟主體無法律明確規定被駁回。直到2014年，新《環保法》修訂，一方面對環境公益訴訟的開展范圍由以前的污染環境擴大到污染環境和破壞生態，另外對訴訟主體資格也給了明確的界定條件。據民政部統計，目前符合環境公益訴訟主體資格的環保組織有700多家。
京華時報：新《環保法》實施以來全國的公益訴訟數量有多少？
馬勇：截至目前，有公開報道的已經立案的有4起，其中中華環保聯合會3起。當然不排除還有其他未公開的。我們寄希望于環境公益訴訟，一方面是希望環境公益訴訟成為環保組織參與環境保護的有效手段，另一方面也希望環境公益訴訟作為司法手段，能夠和行政手段結合，形成一個打擊環境違法的合力。
京華時報：新《環保法》實施后，并沒有出現大家想象的環境公益訴訟“井噴”局面，為什么？環境公益訴訟還面臨哪些困難？
馬勇：我個人理解，主要有兩個方面的問題。一是主觀方面，環保組織本身面臨的困難。包括中華環保聯合會，很多環保組織自己運營都很困難，如果再拿出一部分錢投入環境公益訴訟，確實難度很大。一起環境公益訴訟案件，包括取證、損害鑒定、專家咨詢、訴訟等費用，尤其損害鑒定費用高昂，少則幾十萬，多則上百萬。沒有經濟支撐，真正做公益訴訟確實比較難。此外，一些環保組織歸屬地方管理，能不能頂住壓力對地方企業的環境違法行為進行公益訴訟，這個也是有難度的。
另外從客觀方面來講，環境公益訴訟法律有了，最高人民法院關于環境公益訴訟的司法解釋也有了，但是“法定”的環境公益訴訟畢竟剛剛起步，在訴訟進展中會遇到什么問題，尤其是涉及到生態環境損害賠償，怎么去鑒定評估？另外損害賠償的歸屬問題，司法解釋對這個問題沒有明確，到底是歸財政，還是放在基金里，或是怎么辦，這些都沒有，需要在實踐中不斷探索推動。
京華時報：現在損害賠償是怎么執行的？
馬勇：現在實際執行主要有兩種方式，一種方式，有些地區是把款項打到相應的基金中去，比如貴州有個“兩湖一庫”基金會，只要涉及到“兩湖一庫”的公益訴訟的案件，它的損害賠償款都會打到基金中。另外一種方式是專項資金的方式，錢打到當地財政賬戶，設一個專戶，比如在無錫，我們有一個案件在無錫，就是比照這樣的模式去做的，但這都是在探索。可能在未來，還有其他途徑。
京華時報：2013年，中華環保聯合會提起的8起環境公益訴訟全部被駁回。今年新《環保法》出臺后，在法院那邊，還有沒有不立案的情況？
馬勇：從我們提起訴訟的情況來看，法院現在對環境公益訴訟態度上還是比較支持的。現在的法律對公益訴訟有明確規定，公益訴訟的司法解釋也出來了，接下來就是遵照執行了。如果存在不立案的情況，我想有一些主觀方面的因素，但可能客觀方面，比如證據、訴訟請求等也會存在一些問題，達不到法院的立案條件，未來立案改為登記制后這方面的影響就會很小。
□訴訟初衷
要讓違法企業真正吃到苦頭
京華時報：今年環保組織提起公益訴訟大多選擇已經刑事追責的案件，這是為什么，是因為這樣的案子更容易立案？
馬勇：并不是出于這樣的考慮。我們關于公益訴訟的案件，從2009年到現在，應該說多種類型都試過。一直以來關于公益訴訟案件的選擇，我們都是有意選擇一些典型案件，這其中就有一部分案件是刑事追責之后，民事公益訴訟再跟進，但是也有一部分案件是新類型的案件。比如，最近在山東德州起訴的案件，是在行政處罰多次解決不了問題的情況下，我們提起環境公益訴訟，這個就是沒有追究刑事責任的。
當然，今年我們在東營市提起的另外兩起環境公益訴訟是在刑事追責后。為什么選擇這類案件呢？我們就是想讓刑事追責和民事追責形成一個合力，使用刑事手段可能對他人身進行約束，是人身罰，那么財產罰也要有，讓民事公益訴訟跟進，讓違法者為損害環境承擔高昂的違法代價，大幅度提高企業的違法成本。
從經濟的角度來講，已經進入刑事追責環節的案件都是比較典型的案件，且危害程度大，后續進行公益訴訟也更為順暢，因為刑事案件的證據，可以直接作為公益訴訟的證據，從減輕環保組織訴訟成本的角度來說，是非常合適的。
京華時報：你們針對德州晶華集團振華玻璃有限公司的訴訟，是新《環保法》實施后第一起針對大氣污染行為的環境公益訴訟，為什么選擇這個案例？
馬勇：一方面是大氣類的公益訴訟非常少，我們一直沒有涉及過，應該說一直在尋找這方面的案例。這個案例是有人投訴到中華環保聯合會的污染投訴網上的，我們去當地做了調查，調查后，發現這個案件反映的問題非常突出，所以我們就選擇這起案件作為中華環保聯合會第一起關于大氣的環境公益訴訟。第二個方面，就是我們在調查中發現，這個企業的違法行為長期得不到改正，包括當地環保局、山東省環保廳乃至環保部都對它處罰、通報、點名批評，卻不能遏制其環境違法行為，在這種行政執法難度較大的情況下，我們決定嘗試環境公益訴訟這種司法手段，所以提起了公益訴訟。
另外一個目的，就是要提高這類企業的違法成本，環保部門去罰款可能就是10萬左右，但是我們這次訴訟，提出的索賠額近3000萬，且不排除還會繼續追加數額，我們的想法，就是讓這類污染企業真正嘗到違法的苦頭。其實，不光是環境公益訴訟在跟進，行政處罰也在跟進，包括按日計罰，這種高耗能、高污染的企業，如果不轉型升級，生存空間將逐漸縮小。
□監督政府
一紙訴狀解決15年未決難題
京華時報：地方政府應對當地的環境質量負責，很多情況下，環境遭受破壞，政府難辭其咎。之前，中華環保聯合會曾做過行政公益訴訟，為什么在今年提起的3起環境公益訴訟中，卻無一例行政公益訴訟？
馬勇：現在之所以這么廣泛開展民事公益訴訟，是因為有了相關的法律規定，但是行政公益訴訟，從法律規定來講，2014年新修改的《行政訴訟法》并沒有加入公益訴訟的規定。
中華環保聯合會早在2009年就做過行政公益訴訟的嘗試，也一直在推動這方面的工作，今后這方面的工作還會繼續做，不排除今年會做這樣的案例。目前，按照規定檢察機關可以介入行政公益訴訟，現在有幾個地方，包括貴州已經受理了檢察機關的行政公益訴訟。
京華時報：與民事公益訴訟相比，行政公益訴訟的意義和優勢有哪些？
馬勇：民事公益訴訟更多是在造成損害后果的情況下的追訴，當然不排除對即將造成重大環境風險的行為提起訴訟，屬于事后補救性的，通俗地講就是亡羊補牢。而行政公益訴訟主要是對行政機關的行政違法行為提起的訴訟，其主要功能是改正不當或違法的行政行為，促使行政機關依法行政，從源頭上預防污染或生態破壞的產生，從這個意義上說，行政公益訴訟能很好地體現對污染環境、破壞生態的“預防”作用，也會使地方政府對環境質量負責的法律規定真正落到實處。
京華時報：2009年，中華環保聯合會提起了首例行政公益訴訟，這一案例的結果如何？
馬勇：當時，我們在貴州清鎮環保法庭對當地國土局不履行收回土地法定責任提起首例行政公益訴訟，促使國土局履行責任積極作為，取得很好的訴訟效果，15年未能解決的問題在我們提起公益訴訟后1個月就解決了。
京華時報：在新《環保法》中，并沒有明確規定關于行政
公益訴訟的條款。在這種情況下，行政公益訴訟出路在哪里？
馬勇：新《環保法》并未禁止行政公益訴訟，法無禁止皆可為，所以行政公益訴訟可能和民事公益訴訟的探索途徑相類似，經過實踐的探索推動立法進行修改。在積極推動行政公益訴訟司法實踐的同時，我們也呼吁在大氣污染防治法修改、土壤污染防治法制定時實現行政公益訴訟的法律突破，這也是落實依法治國、實現環境法治的重要體現。推進行政公益訴訟也將是我們今后的一項重點工作，今年會有這方面的案例，我們會持續推動，建立我們國家完整的環境公益訴訟制度。
