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2024年11月24日
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2012年《十八大報告》將“大力推進生態文明建設”的戰略部署概括為“優化國土空間開發格局、全面促進節約、加大自然生態系統和環境保護力度、加強生態文明制度建設”，而2013年《全面深化改革若干重大問題的決定》將“加快生態文明制度建設”的關鍵領域（政策）概括為“健全自然資源資產產權制度和用途管理制度、劃定生態保護紅線、實行資源有償使用制度和生態補償制度、改革生態環境保護管理體制”。對照之下，2015年《政府工作報告》以679字的篇幅系統闡述了政府新一年在大氣治污、水污染防治、能源消費和生態建設四大領域中的目標與任務，既有詳細規定的政策舉措，也有需要大膽嘗試的政策與管理制度創新，是對黨和國家所確定的“大力推進生態文明建設、努力建設美麗中國”大政方針的扎實謀劃與貫徹。
第一、“全面實施”節能減排領域的攻堅戰。環境污染正日益成為全社會關注、甚至焦慮的敏感性民生政治議題，近年來頻發與不斷蔓延的“城市霧霾”問題，更是已成為國內外傳媒與民眾議論的焦點，而扭轉和消除環境污染的直接路徑，就是讓我國居高不下的化石燃料消費排放量盡快走向絕對性下降。從生態文明建設的目標與路徑來說，實質性節能減排和環境善治是我們全面啟動生態文明建設的第一步和突破口。更為重要的是，在這方面，黨和政府已經既有中長期的戰略性目標，又有著明確的階段性任務部署。問題只在于，我們如何全面落實與實現比如2014年推出的《大氣污染防治行動計劃》（“大氣十條”）的既定任務。因此，《政府工作報告》提出，政府各部門與全社會應嚴格實施新修訂的《環保法》，并在行政監管體制與制度措施上有大膽的創新。比如，實行區域聯防聯控，推動燃煤電廠超低排放改造，促進重點區域煤炭消費零增長；推廣新能源汽車，治理機動車尾氣，提高油品標準和質量，在重點區域內重點城市全面供應國五標準車用汽柴油；2005年底前注冊營運的黃標車要全部淘汰；積極應對氣候變化，擴大碳排放權交易試點。需要強調的是，《報告》首次將這方面目標納入年度的“預期性目標”：二氧化碳排放強度要降低3.1%以上，化學需氧量、氨氮排放都要減少2%左右，二氧化硫、氮氧化物排放要分別減少3%左右和5%左右，充分體現了本屆政府“鐵腕治污”的決心。
第二、“啟動實施”《水污染防治行動計劃》（“水十條”）。眾所周知，水污染和大氣污染一樣，是我國經濟現代化發展過程中面臨著的一個嚴峻挑戰。工業污水、生活污水、化肥農藥殘留等，使我國主要河流流域和城鄉區域都存在著嚴重的污染，直接威脅著人民群眾的飲水安全與生活健康。對于廣大群眾的生活質量來說，水污染的危害與大氣污染一樣嚴重和不可接受，但水污染(比如地下水污染)的可視性有時較差，因此風險和危害往往被忽視或低估。而從生態文明建設的目標與路徑來說，“碧水藍天”也從來是不可分割的一個整體。因此，《政府工作報告》提出，2015年將會在“大氣十條”的基礎上，適時推出并實施“水十條”，依此來加強對江河湖海水污染、水污染源和農業面源污染的治理。這其中，既包括更嚴格的水污染執法與監管，比如實行從水源地到水龍頭的全過程監管和對偷排偷放者出重拳、讓其付出沉重的代價，對姑息縱容者嚴問責、使其受到應有的處罰，也包括一些制度層面上的創新，比如推行水污染第三方治理，推進環保稅立法工作。
第三、“繼續推進”能源生產和消費革命。能源生產與消費既是經濟現代化發展的“血液”，也是現代生活質量與方式的動力保障，而節能減排和環境治理的直接目標，就是減少化石燃料的消費與排放總量。因此，著眼于日益重要的生態環境質量改善的目標，我們別無選擇，必須實質性減少傳統能源（尤其是煤炭）的生產與消費。但與此同時，為了維持人民群眾當前的現代生活質量并進一步有所提高，同時也是為我們重構新型的——生態文明的——生產生活方式爭取時間，我們必須順應國際大勢，繼續推進能源生產與消費的“綠色革命”，而不能受近期發生的世界性石油價格大幅下滑的影響。因此，《政府工作報告》提出，我們既需要節約挖潛，比如加強工業、交通、建筑等重點領域的節能，積極發展循環經濟，大力推進工業廢物和生活垃圾的資源化利用，也需要繼續大力發展風電、光伏發電、生物質能，積極發展水電，安全發展核電，開發利用頁巖氣、煤層氣。為此，既需要堅定國家層面上的中長期戰略思路與舉措，也要大膽借用一些成熟化的市場機制與手段，包括努力把節能環保產業打造成新興的支柱產業。能源生產與消費的重大轉型，當然是一個十分艱難的任務，但卻是我們必須贏下的一場戰爭，回避和拖延只會增加最終解決這一難題的經濟政治成本。
第四、“大力推進”重大生態修復培育工程。森林草原、江河濕地是大自然賜予人類的“綠色財富”，也是我們生態環境質量和生態文明建設的最基礎性的依賴或屏障。可以說，離開了“山、水、湖、田、林、草”這一自然生態整體的健康與可持續性，人類的所有文明創造都將不復存在。對此，《十八大報告》和習近平同志的系列論述已經做了非常精辟的闡述。也正因為如此，《政府工作報告》提出，要大力推進重大生態工程建設，拓展重點生態功能區，辦好生態文明先行示范區，開展國土江河綜合整治試點，擴大流域上下游橫向補償機制試點，保護好三江源；擴大天然林保護范圍，有序停止天然林商業性采伐；2015年新增退耕還林還草1000萬畝（2014年是500萬畝），造林9000萬畝。這其中，有的是政策與管理體制層面上的舉措，比如更大面積的退耕還林和植樹造林，劃定和拓展重點生態功能區與天然林的保護范圍，有的則是深刻的制度創新嘗試，比如生態文明建設先行示范區創建、流域上下游生態補償機制、國土江河綜合整治等。
上述四個方面構成了中央政府2015年切實推進生態文明建設的主要政策舉措與目標任務。如果說將“能耗強度”納入2015年“預期性目標”表明了本屆政府對于“民生環保”目標的更加重視與“自我約束”，那么，像“完全淘汰2005年底前注冊營運的黃標車”、“促進重點區域煤炭消費零增長和在重點區域內重點城市全面供應國五標準車用汽柴油”、“新增退耕還林還草1000萬畝，造林9000萬畝”等要求，則傳遞了中央政府明確的綠色政策指令或信息。依此而言，《十八大報告》和《全面深化改革若干重大問題的決定》關于“大力推進生態文明建設”的政治戰略部署，已演進成為《政府工作報告》中的具體政策措施，而只要這些政策措施得以貫徹落實，就會帶來我國生態文明建設的切實進展。
當然，需要指出，一方面，《政府工作報告》的上述政策舉措還需要進一步的細化與量化，比如，重點區域煤炭消費的零增長和重點區域城市的油品升級等，都要有更明確的任務分工和落實時間表，另一方面，也許更為重要的是，為了更切實地反映我國生態環境嚴重超載的現狀，也為了更積極地回應人民群眾對“綠水青山”的殷切期待，我們迫切需要更堅決引入一種生態環境問題應對的“倒逼思維”和“倒逼機制”——那就是，為了在可以預期的時限內（比如到2030年或2050年）實現明確的環境善治目標（比如像“APEC藍”或“春節式公共交通”），我們必須現在就做出一些政策和制度性的調整與改變，而不是簡單滿足于一種動態意義上的逐步改善。
