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2024年11月24日
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2月25日，全國人大常委會審議相關決定草案(以下稱“草案”)，擬授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域，暫時調整實施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的相關條款，調整的方向是有條件地允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市交易，下放部分宅基地審批權限，并在一定程度上突破現(xiàn)有法律對征收集體土地補償?shù)囊?guī)定，采用更靈活的安置措施。
中國土地實行兩種制度：城市的土地，歸國家所有，主要是建設用地；農(nóng)村的土地歸村民集體所有，主要由耕地(以及林草漁等)和農(nóng)村建設用地兩類構成。過去三十年，城市的國有土地的所有權雖然還歸國家，但基于使用權的產(chǎn)權界定和保護已經(jīng)很完善，土地使用權的所有人可以充分享受到土地及其附著物交易、被征收所帶來的收益，但農(nóng)民對農(nóng)村集體土地的權益并沒有得到保障。
最有價值的土地，上面往往不是種水稻，而是修建商品房、商業(yè)樓宇和路橋工礦等設施。《土地管理法》規(guī)定，中國土地實行用途管制。如果單位和個人要進行建設，需要申請使用國有土地。這意味著絕大多數(shù)農(nóng)村集體土地，不能用來修路、建廠，耕地要保護，當然更不能建設。即使一塊農(nóng)村集體土地的地段和狀況非常適合建設用途，農(nóng)民也不能自己把地賣給外人建廠、蓋房。農(nóng)村集體土地必須經(jīng)國家征收，變更為國有建設用地之后，才能蓋商品房、寫字樓、修路建橋。
這么做，表面是為了保護耕地，實際上政府要壟斷國有建設用地的一級市場，低價從農(nóng)民手中征收集體土地，變更為國有建設用地以后，再高價賣給開發(fā)商，賺取低買高賣的差價。以2014年為例，全國以此獲得的土地出讓金總額超過4萬億元，超過全國一年稅收總額的40%，遠遠超過用于支付農(nóng)民損失土地的對價。這可能是當下農(nóng)民整體貧窮、城鄉(xiāng)二元危機得不到緩解的最重要原因。
農(nóng)村集體土地中有很大一部分是建設用地，主要包括兩部分：宅基地和經(jīng)營性建設用地。其中僅宅基地就有近1000萬公頃(2012年底)，合1.5億畝，存量數(shù)字要遠高于城市住宅的土地面積，相當于上海2013年新增住宅用地指標的1萬倍。如果說為了糧食安全，耕地需要保護，那么農(nóng)村的建設用地總可以用來修路、建廠吧？
然而，農(nóng)村建設用地盡管是建設用地，但歸農(nóng)村集體所有，所有權、使用權不得轉讓、租借給村集體以外的人，經(jīng)過上級批準，村集體只可以用于村民自建住宅、建設公共設施，或者用于興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等經(jīng)營性主體，其中經(jīng)營性的農(nóng)村建設用地占比非常少。
我們可以看到，農(nóng)村建設用地的土地用途與城市建設用地完全一致，其用途和用地指標完全可以用于城市住宅、道路等的建設。不允許村民與非村集體的單位和人員交易農(nóng)村建設用地的產(chǎn)權，完全是政府不舍得放棄一級土地市場壟斷的收益。這次試點，僅僅把存量最小的農(nóng)村經(jīng)營性集體土地拿出來試水，不能不說，改革的步子實在太小了一點。
眼下農(nóng)村人口外流，農(nóng)村住宅大量閑置，但統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村的新增宅基地仍然處于高位。另一方面，城市里的地價連創(chuàng)新高，房價高不可攀。不推動農(nóng)村宅基地入市，增加城市建設用地的供應，不僅極大地浪費了土地(尤其是耕地)，也是目前各項社會危機的源頭，如買房難、生活成本高、企業(yè)經(jīng)營困難等。
除此以外，集體土地制度本身在產(chǎn)權界定、入市交易等方面有諸多不便，尤其是經(jīng)營性集體土地，農(nóng)民很難搞清楚自己到底擁有什么樣的權益，也無法很好地維護自己的利益。為長久計，農(nóng)村集體土地中的建設用地的宅基地和經(jīng)營性建設用地不妨全部劃歸國有建設用地，參考城市房地產(chǎn)的經(jīng)驗，變集體土地的所有權為城市國有建設用地的使用權，可以一勞永逸地解決產(chǎn)權界定不清、無法入市交易等弊端。
既然全國人大常委會可以調整《土地管理法》促農(nóng)地入市，那意味著將農(nóng)村建設用地直接劃歸國有土地的法律障礙也可以通過這種方式消除。全國人大應該將此提上議事日程。
