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2024年11月24日
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12月14日，國務院發展研究中心農村經濟研究部原部長徐小青告訴經濟觀察報，農村集體產權制度改革是當下農村工作的重點，農村土地方面的改革將在集體產權制度改革框架下進行。
長期以來，我國農村集體資產產權不清，權責不明等問題為農村各要素平等進入市場增設障礙。在十八屆三中全會制定的336項改革措施中，其中涉及農業的改革內容超過50項，涉及土改、經營體制、投資體制改革等十個方面。
在農村集體產權改革中，土地作為最重要的資產一直是改革爭議的焦點。農村土地上的權力有哪些？如何確權？又如何賦予農民更多的財產性權力？這些問題將在全新的農村集體產權制度框架中給予解答。
經濟觀察報獲悉，由中央農村工作領導小組辦公室(以下簡稱“中農辦”)牽頭制定《關于引導農村集體產權流轉交易市場健康發展的指導意見》正在征求相關意見，等待會簽。
這是中國農村集體產權制度改革系列方案中的一份重要文件。據了解，今年以來相關部門已經多次召開會議，對農村集體產權制度改革的總體框架進行研究，并設計了一系列改革方案，其中，由農業部牽頭制定的《有關農民股份合作和農村集體資產股份權能改革試點方案》和《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》均已正式印發。
“確員”和“確資”
在農村集體產權制度改革進程中，確定農村集體成員和農村集體資產總量是首要工作。農業部農村經營管理司副司長黃延信在2014農村集體產權制度改革暨北京城郊經濟年會上說，“我覺得搞集體資產管理的同志應該搞清楚，接下來的工作是要確員。現在確員有試點的問題，有具體辦法，這個要交給群眾，接下來是要資產量化”。
據了解，目前的總體思路是，將集體資產折股量化到集體經濟組織，農民按照股份享受集體資產收益，而農村集體產權的主體則按照成員權的思路來界定。
根據農業部統計，截至2013年年底，全國農村集體經濟賬面資產總額達到2.4萬億。已經啟動的農村集體產權制度改革將為這2.4萬億資產確立新的規則。
清產核資的工作還在繼續。據北京市農研中心消息，北京市曾耗費一年的時間進行清產核資，業內將此稱為清產核資年，而在清產核資年之后，還有土地資源清查年、經濟合同清理年。北京市農研中心主任郭光磊說，“通過三年的努力，把我們集體經濟組織到底有什么弄清楚了”。根據北京市農研中心的調查數據，北京市共有320萬農村集體經濟組織成員，5400萬的賬面凈資產，1200平方公里的農村集體建設用地，8000萬平米的農村租賃房。
這不是一項簡單的工程，中國農村碎片化的生產方式，依靠血緣、地緣維系的組織方式，以及在長期城鎮化進程中人員、資產的不斷流動，為統計工作帶來難度。如北京市已經完成清查的地區并不多，而即便是擁有充足人力、物力的北京，仍有部分農村資產無法計算。郭光磊說，其他的一些資產我們做了財產登記，但因為現在不能流通，無法進行計價。
12月14日，中農辦副主任韓俊說，搞清楚農村集體產權的主體是誰，之后的問題就是確權，農村集體產權改革的核心是確權擴能，還權于民，“不是先通過立法確定法人，我們主要做的不是這項工作，而是要把集體成員找出來，要把集體產權界定給這些成員”。
確權賦能
為賦予農民更多財產權利，農村土地所有權、承包權、經營權“三權分離”的思路已經寫入中央政府發布的所有涉農文件中。
發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權成為改革方向。
韓俊認為，應該通過農村土地三權分離的方式，在堅持農村土地集體所有的前提下，把產權界定清晰，“承包權和經營權進一步分開，這是我們在理論上的一個很大的創新”。
韓俊進一步解釋，“我們應該按照法學界的成員權的思路對集體產權進行界定，來改造農村的集體產權制度。土地承包權是成員權的底線，成員以外的人不能承包土地，但可以租賃。而土地經營權可以拿出來抵押、買賣”。
然而，確權擴能、還權于民在具體操作層面仍存在矛盾，實踐中宅基地使用權的抵押比承包地的抵押更受銀行歡迎。目前，重慶已經走在了改革前端，在全市范圍內開展三權抵押，將土地承包經營權、林權及宅基地使用權確定為農民財產權，允許抵押融資，以期達到盤活土地資產，為農村、農業發展注入資金的目的。“現在改革都走在了理論前面，我們相關的政策制定要跟上，相關法律的修改也需要跟上，這些實驗需要得到法律的授權”，韓俊說，“比如在蘇州、北京、東莞這些地方的農村集體經營性建設用地的抵押需求是很大的。”
由國土資源部操刀的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》已經通過了12月2日中央全面深化改革領導小組第七次會議審議。
中國土地學會副理事長黃小虎告訴經濟觀察報，地方上早就有了實踐，現在試點的意義在于讓各地的做法合法化。
中央深改組第七次會議指出，要堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線，在試點基礎上有序推進。土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革關系密切，可以作統一部署和要求，但試點工作中要分類實施。嚴守18億畝耕地紅線是推進農村土地制度改革的底線、是試點的大前提，決不能逾越。對宅基地制度改革的試點條件和范圍要嚴格把關，不能侵犯農民利益，同時不得以退出宅基地使用權作為進城落戶的條件，這是關系社會安定的重要舉措。
還權于民
據了解，股份合作制將成為改制后農村集體經濟的主要形式。在江蘇蘇州，農村集體產權制度改革已基本完成，通過對集體資產的產權量化、折股到人、按股分紅，2013年，全市農村集體總資產達1350億元，村均收入650萬元，持股農民比例達96%，同時，農民股可以通過銀行抵押獲得貸款。不過，在股權尚未界定的中國大部分農村地區，還沒有股權抵押條件。
全國人大常委會法制工作委員會民法室主任姚紅提出了一個疑問，“允許向金融機構進行抵押會出現一個問題，如果農民還不了貸款，金融機構要變現這塊土地，變現給誰？如果變現給集體經濟組織內部，他的價格一定不會高，但如果變現到外部，會不會產生土地性質的改變？”姚紅曾參與了中國《物權法》的起草，目前正在研究如何根據現實變革完善法律制度。
現實變革中的經驗總結極為重要。由農業部安排的農村改革試驗已經進入第四個年頭，12月1日，農業部會同中央農辦、中組部等單位下發了《關于第二批農村改革試驗區和試驗任務的批復》，批復全國34個縣市成為第二批次試驗區，并增加了新的實驗任務，其中包括深化農村土地制度改革、完善農業支持保護體系、建立現代農村金融制度、深化農村集體產權制度改革、改善鄉村治理機制等內容。
作為全國首批農村改革試驗區的上海市閩行區，早在2011年便啟動了農村集體產權制度改革。從上海市的實踐來看，農村集體產權制度改革歸納了兩條政策底線，第一是防止內部人私并侵占集體資產，第二是防止外部人控制侵吞集體資產。“土地產權制度的改革跟農村集體經濟組織制度跟村民委員會制度等的改革是密不可分的”，韓俊說，“對承包經營權、宅基地使用權、股權的轉讓需要有所限制”。
值得注意的是，即便明確農村集體成員，完成農村集體資產的清產核資，農村集體資產的管理問題依然面臨挑戰。按照完善集體經濟內部治理結構的要求，個人和集體的關系將被改變，農村集體經濟組織或村委會將作為農村集體產權的行使主體而存在，農民則是股東。
韓俊說，“我們要建立一個完善的內部治理結構，這個治理結構和公司的內部治理結構是一樣的，村委會主任，集體經濟組織的理事長只是經營人員，政府不能代表農民做主，只要把股東代表大會建立起來，將來還可以有經理人員，按照這樣的思路，我們的農村集體產權制度改革就可以形成更多共識”。
而這涉及到一系列法律的調整。黃延信說，“我認為《民法通則》、《村民委員會組織法》、《土地管理法》、《擔保法》等涉及農民財產權利的法律法規都需要修改。”
黃小虎認為，改革之難并非修改法律條款上的幾句話就可以，“最根本的問題，在于我國土地管理部門又承擔著經營土地的職能，使得地方政府嚴重依賴土地財政，而農民不能分享被征收土地的增值收益”。
黃小虎希望下一次機構改革，能分離政府部門對土地的經營權和管理權。“比如廣東的三舊改造，政府更多就是制定規劃、進行監督，70%的資金是社會資金，政府職能變了，就是個裁判員”，黃小虎說，“其實把廣東的三舊改造經驗總結一下，下一步經驗就有了。”
