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2024年11月25日
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關鍵詞：土地管理土地集約利用 農村居民點 中國
一、農村居民點用地集約化十分重要，極其必要
土地利用集約化并非新課題，土地利用集約化問題的研究最早始于國外，主要集中在農用地集約利用和城市土地集約利用兩大方面。為此學術理論界形成了地租理論、區位論、邊際收益遞減規律等一系列理論，還提出了劃定城市邊界、區劃控制、稅收調節等一系列控制城市無限蔓延、促進土地集約利用的方法。近10年來，我國城市化發展較快。按照國家城市發展規劃，今后發展還要加快，由此人地矛盾更日益凸現，土地集約利用已成為全社會關注的熱點和焦點。以前，我國土地集約利用研究主要集中在城市的土地集約利用的內涵、理論、必要性、評價指標體系、方法和制度等方面，很少涉及農村居民點用地集約化的問題。實際情況是農村居民點用地量是城市居民用地量的數倍，大有整治挖潛的空間。但是，本應該隨著國家城市化加速而逐步減少的農村居民點用地擴張，現卻呈現與城鎮用地同步增長的態勢，侵占了不少面積的耕地，即耕地保護與農村居民點建設用地的矛盾更加尖銳。遏制農村居民點用地擴張，促進其集約化發展，顯得極其必要而迫切。
二、我國農村居民點用地集約化發展現狀分析
不同時期的土地集約化利用總是與該時期社會、經濟發展狀態、制度及政策緊密相關，且不同時期土地集約化利用的特征各不相同，當然我國農村居民點用地也不例外。當前，我國農村居民點用地，不論是其集約化程度，還是集約化途徑、集約化資金的籌措、財政金融的支持等都具有時代特征。
特征一：農村居民點用地集約化程度與城市化水平反向發展
據有關土地統計數據反映，1990年中國農村居民點面積1570萬公頃，人均面積為187平方米；到1999年，該用地面積達1650萬公頃，人均用地面積為201平方米。9年中中國農村居民點的用地面積增長了約78.8萬公頃，平均每年增長87555公頃，人均用地面積增長14平方米。同期，我國的城市化進人了加速時期，城市化水平由1990年的26%，增長到1999年犯％，平均年增長率為0.7％。農村居民點用地集約化程度和城市化發展水平的變化趨勢表明，我國的農村居民點用地集約化程度逐步走低，并呈現出與城市化水平反向發展的態勢，城市化水平增加1個百分點，而農村居民點用地增加14592公頃，人均用地增加2.3平方米。但是一般而言，城市化對農村居民點用地的集約化具有正向促進作用，城市化水平越高，則農村居民點用地的集約化水平越高，其用地會減少。但是我國出現的兩者之間的反常關系，即我國城鎮化對農村居民點用地集約化的正向促進作用反被削弱。
特征二：城鎮化和農村居民點整理是目前農村居民點集約化的兩條途徑
1．主動型集約化途徑—農村居民點整理
由于農村居民點用地和城鎮用地在擴張過程中，不斷侵占耕地，導致有限的耕地資源不斷銳減，補充耕地、建設用地占補平衡逐步成為社會經濟發展的戰略問題之一。農村居民點整理被作為實現該項用地集約化、增加耕地的主要途徑之一。即應用工程技術及調整土地產權，通過村莊改造、歸并和再利用，包括城郊的“三舊改造”，使農村建設逐步集中、集約，提高農村居民點土地利用強度，促進土地利用有序化、合理化、科學化發展。該途徑一般與耕地整理，或者大型基礎設施的建設相結合，由政府發起引導并主動推進，屬于主動型土地集約化方式。在對一些省市的調研中發現，在長期實踐過程中，現在大致形成3種模式。①廢棄村莊用地再復墾式土地集約化模式。由于城市化、工業化的快速發展，農民遷人城鎮地區，原宅基地的居住功能逐步皮失，被復墾為耕地或者其他用地，實現了土地利用的集約化。②存量土地循環使用的土地集約化模式，由于農民整戶外遷、整戶外出、部分外出而導致農村居民點內部出現大量閑置土地，政府采取一定措施，鼓勵村民盤活存量土地，循環使用舊的宅基地，實現土地集約利用。③集聚式的土地集約化模式，即將幾個相鄰近的農村居民點在其自發改造過程中，利用宅基地審批管理手段引導其歸并至其中某個居民點，降低居住用地規模，并對農村生產輔助設施用地和農村道路設施用地等進行統一規劃建設，從而提高土地集約利用程度。當然除此之外，還有其他方式如結合原地改造等。
2．被動型集約化途徑—城市化
在城市近郊地帶，由于城市用地規模的擴展，農村居點用地經過征用直接轉為城鎮用地。原農村居民點川地經過規劃和調整，按照城鎮人均用地標準，一戶一院的住宅模式逐漸轉為多層甚至高層的城市集中居住模式，大幅提高了農村居民點用地集約化程度。這種土地集約化途徑，是在城市化發展的帶動下發生的，屬于被動型集約化途徑。農村居民點用地轉為城鎮用地，農戶依靠農業生產生存的方式也被迫被放棄，賴以生存的土地隨之喪失，成為失地農民。農村居民點的城市化與集約化進程和農民生存問題交織在一起，其被動型集約化途徑過程具有相對復雜性。
特征三：政府主導、市場為輔是目前農村居民點集約化籌資的主要模式
調研中發現，資金是制約農村居民點用地集約化進程的關鍵因素之一。目前，我國農村居民點集約化籌資呈現出政府主導、市場公司支持為輔、村民自主補充的多元化模式，各種籌資模式的特點如下：①政府主導型模式，即政府結合居民點用地的集約化項目劃撥一定資金，集中建設新村供搬遷戶居住，或者按一定的補償標準發放搬遷補助金，促進搬遷戶遷往安置地；②政府與市場結合模式，即政府和一些房地產開發公司或其他公司，按照一定比例，為搬遷戶籌集安置費或提供安置房；③市場運作模式，即因某種原因，搬遷戶的宅基地并人城區，或者被經營性的建設項目占用，房地產開發公司或者有關占地單位，為搬遷戶籌集安置費用或提供安置房；④自主整理模式，即在政府的鼓勵下，居住條件較差地區的散居農民，自籌資金遷往居住條件較好的地方集聚居住，共用道路和基礎設施。
以上4種籌資模式，在農村居民點用地集約化過程中均有不同體現。但就籌集的資金規模而言，政府主導下的以土地征用和農村居民點整理的模式，推進土地集約化利用的投資，遠高于其他3種途徑（如四川省成都市、浙江省嘉興市、山東省桓臺縣等）。但因農村居民點集約化涉及的地域廣大，內容復雜，需要龐大而持續的資金長期投入，目前以政府為主導的籌資模式籌集的資金十分有限，因此，強化市場籌資模式顯得極為必要。
三、制約農村居民點用地集約化程度的因素分析
應該說我國農村居民點用地集約化已經形成較為穩定的示范模式，仍然存在著諸多制約農村居民點用地集約化發展的因素。
原因一：缺乏村莊科學規劃的引導
在調研中農民反映，缺少科學的村莊建設規劃、土地規劃代替不了村鎮規劃。就全國來看，各地各級政府十分重視城鎮用地的規劃，對村莊用地的規劃關注較少，甚至很多地方尚未編制村莊規劃，現在雖然很多地方已經注意到，但村莊建設因缺乏科學規劃的引導而呈現自然發展態勢，其空間上表現為：舊的村莊逐步空心化而被廢棄，新的宅基地沿道路、河流松散排列，阻礙了農村居民點用地的集約化。
原因二：城市化配套制度的滯后性
20世紀90年代以來，我國進人了城市化快速發展期，大量的農民工隨之進人城市，參與了工業化過程。但到目前為止，國家就農民工用工問題、住房問題、子女就學問題、社會保障問題、戶籍問題等雖已經有所認識，正在想辦法改進、上措施，但尚未形成穩定的制度。國家對農民工管理政策的制定滯后于城市化的發展，從而束縛了城市化對農民工的吸納力，致使大部分農民工因房價昂貴、子女就學困難、難以享受社會保障、人戶口問題，部分農民工成為了城鄉兩棲人，他們將農村宅基地作為其生存的最后保障。在一些地區客觀上形成城市化水平越高，空置的宅基地越多的局面。
原因三：農村居民點用地的使用權流轉不暢
調研中農民說：《土地管理法》規定宅基地歸農民集體所有，建房子是農民的，農民只具有土地使用權。但對農民之間宅基地使用權的流轉，包括與城鎮建設用地之間如何合理、科學地置換，尚未做出明確規定。從而限制了空置宅基地的流轉，降低了土地集約化程度。
原因四：農民對宅基地的私有化意識比較嚴重
農民普遍存在戀土情結，宅基地歸私人所有，占有宅基地面積的大小意味其占有私有土地財產的多少。在實際生活中，表現為農民盲目擴張宅基地，或者不愿放棄已閑置的宅基地。在地方調研中，看到一個村里，6戶人家，5戶全搬進城鎮了，但有一戶未走，造成這個村民小組空置宅基地出讓成問題，整理不成耕地或建設用地。從而影響農村居民點用地集約化進程。
原因五：促進集約化資金的有限性
資金籌措渠道的穩定是提高土地集約化程度的重要保障。目前，農村居民點用地集約化資金籌措多元化的特點，尚處于初級發展階段，突出表現為政府投資占主導地位，市場籌資渠道尚未全面打開，針對全國2985個縣約70多萬需要集約化的自然村而言，資金籌措渠道顯得極為有限。
四、農村居民點用地集約化利用的建議
隨著社會、經濟的發展，農村居民點用地必然走向集約化，應立足我國社會經濟現實。建議如下。
(l）在對農村居民點用地詳細調查的基礎上，按我國發展階段的實際進程，應用合適的集約化指標體系對其進行科學評價，結合當前的各種投資能力，確定集約化的潛力，制定相應的集約化計劃，加快村莊整理，推進農村居民點用地集約化進程。
(2）編制村、鎮（居民點）規劃，明確中心鎮和中心村，并利用農村宅基地審批制度，引導新增加農村宅基地向中心鎮和中心村集中，杜絕新建居民點散亂分布的局面再度發生。更加注意在規劃編制和實施中明確“建設社會主義的新農村并不是新建一批高樓房”的思想。
(3）農村居民點建設要集約化科學合理。對進城鎮工作的農民工，為了真正讓其空閑房屋的占地能更好地整理，要建立完善的農民工用工制度、住房制度、社會保障制度、子女就學制度、戶籍管理制度等，提高城市對農村勞動力和人口的吸納力，政府部門、社會各界、輿論宣傳要積極引導農民放棄粗放的居住模式。
(4）研究打破城鄉二元化的土地制度，建立統一的土地市場。尊重農民并保護農民宅基地流轉出讓的經濟利益，制定閑置農村宅基地收購制度，制定城鎮農民住房補貼制度。
(5）深化現行財稅體制改革，合理確定中央與地方政府的財政收人分配比例。根據財權、事權相協調的原則，增加地方政府尤其是縣、鄉（鎮）村級財政預算內收人比重，減緩地方政府“以地生財”的利益誘惑，從源頭上控制農地變成農村居民點建設用地，同時要研究進一步完善國有和集體土地使用權出讓收支管理辦法、土地出讓分配與使用制度、新增建設用地的土地有償使用費在中央財政和地方財政間的合理分配制度。
(6）根據我國目前國情，按“兩種產權（國有和集體土地所有權）同一市場（土地市場）、交易規范、價格統籌（同地同價）、統一管理”的模式，構建城鄉一體化的土地市場體系。盡快將農村集體土地流轉納人土地法律框架，與城市土地管理的相關政策銜接。應盡早制定出臺城市規劃區范圍內的公益性集體土地征收、城市規劃區外的經營性集體土地流轉及農民宅基地流轉管理辦法。同時研究出臺集體建設用地的市場流轉、價格政策、收益分配與集體土地保障基金等管理辦法。
(7）樹立農村居民點導向型工作方式，建立農村居民點集約化管理機制。完善農村居民點集約化項目檢查監督程序，實行必要的考核檢查，形成正規化，法制化的管理模式。
