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2024年11月25日
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農民市民化是社會現代化發展和社會結構變遷的必然趨勢及結果，其中國家和地方政府扮演著重要的角色和承擔著廣泛的責任。比較和分析農民市民化理論和已有的國際經驗，從西部實際出發研究與之相應的發展道路，探尋和研究地方政府的責任及如何發揮好積極作用，是本文著重研究的問題和力求達到的目的。
一、農民市民化理論與國際經驗
農民市民化問題屬現代化理論研究范疇。國外主流觀點認為，現代化過程是工業化、城市化和市民化依次遞進的過程，在這一過程中農業經濟比重會逐漸下降，農民轉化為市民是現代化進程加速發展的結果。國外學者認為，城市化是現今世界上一切國家都將經歷的共同的社會變遷過程，不同國家由于制度、經濟發展水平、采取的措施不一樣，所走的道路和實際效果往往大不相同，大體上有兩種典型模式：一是歐美模式。該模式建立在市場化、工業化、城市化基礎上，是工業發展、社會分工、市場細化和城市化進程的結果。西方國家主要依靠工業化和城市擴張的強大吸力完成農村人口城市化。但是由于各國因資源條件不同而有所差異，比如英國、美國、日本以大城市為主，德國、荷蘭、奧地利以中小城市為主。同時，由于政府和市場關系不同，又分為不同的道路，包括自由放任式城市化道路（以美國為代表）、先放后調式城市化道路（以日本為代表）、市場引導與政府并重城市化道路（以德國為代表）等。二是發展中國家模式，如墨印模式。這類模式屬于政治主導型，由于實行趕超戰略，城市化推進速度過快，城市發展缺乏經濟基礎，出現了嚴重的環境和社會等問題。
我國從20世紀80年代進入改革時期起，城市化、鄉村工業、農民的流動轉移、“民工潮”等同農民市民化相關的問題開始進入學者們的研究視野。綜觀國內研究，主要以社會學和經濟學學者居多，認為農民市民化是指在現代化進程中，在工業和城市化推動下，傳統農民和農業經濟的比例不斷減少，城市文明不斷擴散，最終出現農民整體性變遷過程（市民化）。一般認為，我國的工業化和城市化經歷了與國際經驗偏離，之后又慢慢與之接近的過程。與英美等工業化早發國家相比，我國農村勞動力大規模轉移的起步時間明顯滯后于工業化，走的是一條農民非農化與工業化脫節的道路。一方面造成大量農村剩余勞動力積壓，形成一種非常規轉移道路和方式；另一方面城市化、工業化與農村人口非農化過程不同步所產生的各種矛盾與沖突顯著地表現出來，這是我國農民市民化問題的一大特點。
在農村現代化進程中，非農化、城市化和市民化三位一體、共同推進才是較為理想的過程，但在我國農村現代化實際過程中，卻表現為一種特有的時序模式（即先是非農化，再是城市化，最后才是市民化），而且彼此之間的發展十分不平衡。因為，從農民分化為農民工，基本上是市場機制自發作用的結果；而從農民工轉化為城市產業工人、農民轉化為城市市民，則不是單純依靠市場機制就可以自發解決的需要政府的調控。如果說職業轉變（非農化）主要是農民理性選擇和市場選擇的結果，地域轉移（城市化）主要是政府選擇的結果，則角色轉型（市民化）則是農民自由選擇和政府選擇共同作用的結果。由此理論界提出市民化問題既是一個經濟現象和問題，又是一個社會政治現象和問題。從某種意義上說，農村和農業問題更多地表現為物質形態上的問題，它受政策、技術和經濟因素的影響較大；而農民與市民問題則更多地表現為社會文化問題，除制度和政策因素外，還受文化傳統和社會價值觀影響。如何在逐步實現農村城市化、農業現代化和城鄉一體化的同時推進農民市民化，是我國社會經濟文化發展和全面建設小康社會必須關注和解決的問題。
對比中外關于農民市民化理論，我們可以從中得到以下幾點啟示：
第一，縱觀世界各國的農民市民化，政府在其中都扮演了重要的角色和發揮著積極的作用。無論是發達國家還是發展中國家，其市民化道路都與國家和政府的干預、作用有著直接或間接的聯系。我國過去長期實行的是“城鄉分治”社會治理方式，這使我國表現出更明顯的制度和政策特征，客觀上要求加強政府責任。
第二，要研究和遵從農民市民化規律，堅持從本國和本地區實際出發，探尋符合實際的農民市民化道路及其模式。國外城市化道路表明，在城市化進程中，必須遵循市場經濟規律，依托市場的“推動力”，同時需要政府進行合理的組織與規劃，政府應當充分利用各種政策與經濟手段，加強調控，確保城市化合理、有序、健康的發展。同時各國城市化的不同模式都有其特定的背景和條件。因此，要正確認識中國在世界城市化進程中的基本位置，這就是中國仍是發展中國家，城市化還處于剛剛加速發展的階段。針對我國人口眾多、經濟發展不平衡、二元經濟結構制約著整個社會經濟協調發展的實際，要吸收國際城市化模式的有益經驗，研究和把握多形式城市化方式，更好的推進我國城市化和農民市民化進程。
第三，要高度重視目前我國農民市民化中的問題，采取有效措施加以解決。首先，中國城市化發展表現出爆發性和跳躍式特點。世界城市化發展表現為一個循序漸進的過程，其特點可以概括為前后相繼的兩個層次：“集中化”和“分散化”。“集中化”是指從工業革命開始到20世紀50年代前后，西方國家經過近200年時間基本上完成了城市化集中過程，表現為工業和城市人口持續漸進的大規模集中：“分散化”是指從20世紀60年代以后，發達國家城市發展出現“市郊化”甚至“逆城市化”動態，即中心城區人口開始大量向郊區擴展。中國的城市化發展雖然也有明顯的階段性，但階段之間缺乏漸進過程。1979-2000年中國城市化水平年均增長0.81%，這個速度是1949-1978年城市化水平年均增長0.25%的3.24倍。這是由于一方面長期城鄉二元分割使得城市化發展停滯不前，加上一些特殊時期的逆城市化政策，使城市化問題堆積了起來；進入改革時期，體制障礙的撤除和政策松動，使農村人口向城市的流動轉移以一種爆發式方式表現出來。另一方面隨著中國改革開放的不斷深入，社會經濟進入前所未有的高速增長時期，城市化多年積蓄的問題和能量爆發，在較短時間內推動著中國進入加速發展的軌道。而且，目前中國城市化是總體上滯后性與局部上過度性并存。從總體上看，城市化水平無論與我國工業化發展速度比較，還是與同期世界城市化水平比較都是偏低的；但從局部看，也存在過度問題，如在我國一些城市由于農村人口大量涌入，城市人口超過城市經濟發展需要和基礎設施的承載能力，出現被學者們稱為“城中村”的現象，這些“城中村”居住條件差、人員龐雜、管理混亂，和現代城市文明極不協調。農民工作為“城中村”的主體，出現了明顯的邊緣化特征，成為城市發展中不穩定的因素。
第四，要注意對我國落后地區農民市民化道路特點的研究和把握。學習國外的經驗是為了更好地從我國國情、省情和市情出發，研究和探索適合本地實際的農民市民化道路與方法。對于西部地區來說，起點更低和條件更復雜，在統籌城鄉發展和農民市民化推進過程中必然會出現更多的特點和更曲折的發展道路，需要認真研究和對待。
二、西部農民市民化道路與地方政府責任研究
西部經濟、社會、文化發展相對滯后，市場、技術、信息基礎薄弱，自然條件差，人口壓力大，自然生態脆弱，農民市民化問題比如：具特殊性，農民非農化與城市化的非同步性更明顯，農民非農化的自身機制更薄弱，在農民非農化進程中的差異性和不平衡性更突出。本文認為，根據西部的實際情況，其農民市民化道路應包括三種類型：一是農民的就地市民化，二是農民的異地市民化，三是城郊型農民市民化。基于此，西部農民市民化中的地方政府責任體系，應涵蓋和包括以下三部分：
1.農民就地市民化中的地方政府責任
我國的國情決定了農民市民化不可能在短時期內完成，對于西部地區而言，也絕不只有城市化一種方式。所謂農民就地市民化是指：隨著農村地區經濟和現代農業的發展，廣大農民生產方式和生活方式不斷改變，城市與鄉村的差別逐漸縮小，城市文明不斷擴張，農村開始城鎮化。建設社會主義新農村，推進農村的市場化、工業化和城鎮化發展，是目前西部地區農民就地市民化的重要途徑。一方面推進“三化”是改變西部農村落后面貌的條件，是推進新農村建設的強大動力；另一方面新農村建設為“三化”提供了契機和平臺，并構成“三化”的重要內容。西部地方政府在其中承擔著重要的責任。
（1）貫徹工業反哺農業、城市支持農村和多子、少取、放活方針，促進城鄉協調發展。政府要促進城市資源向農村流動，完善農村基礎設施，改善農村基本公共服務，促進城鄉共享經濟社會發展成果。首先要建設和改善與農村生活相關的公共基礎設施。包括打通城鄉交通聯系；構建清潔、穩定、安全、可靠的城鄉能源供應體系；以解決工程性缺水為重點，合理布局建設水利設施，解決人畜飲水和安全飲水問題；促進農村生態環境改善，統籌整治城鄉環境保護問題；與高山移民、生態扶貧、災后安置等相結合，在有條件的區域引導農村居民相對集中居住，并完善配套基礎設施，切實改善農村居民生產生活環境。其次要加強農村基本公共服務，解決農村公共產品缺失問題。包括在合理布局前提下，實施農村中小學標準化建設；以改善待遇為基礎推進教育資源向農村流動，以改善農村適齡青少年受教育條件為重點，落實農村義務教育經費，提高義務教育質量；完善農村醫療衛生服務體系，加快鄉鎮衛生服務機構向村級延伸，保障農村居民享有的基本衛生保健水平穩步提升；完善激勵型計生政策，控制農村新出生人口數量；完善農村社會保障制度，探索建立城鄉低保聯動機制；完善合作醫療保險制度，實現救濟救助全覆蓋；積極開展農村養老保險試點及其推廣。
（2）重視農業的基礎地位和作用，積極發展現代農業。要堅持農業的基礎地位，政府要把現代工業“集約化”、“專業化”的理念推廣和引入農業發展，進一步整合資源要素，創新農業生產方式，以體制機制和優惠政策引導、激勵各類農業投入穩定增長。一是要提高農業生產水平，運用新技術使農業走上產業化、集約化發展新路，大力提高農業生產力。二是保持政策連續性，激勵社會資本參與農業長期性開發。三是積極推進多種經營形式的農村股份合作經濟發展，允許以農地承包經營權、農業科技成果和社會資本入股等。四是探索建立跨區域農業綜合開發項目的利益分配機制，保障種養環節與加工環節、農產品基地與加工區之間經濟收益的相對均衡。五是建立和完善現代農業服務體系，加大農業科研、技術推廣、防疫檢測、農用設施、農業環境的財政投入。
（3）增強縣級政府調控經濟社會發展的能力，發揮縣域經濟在新農村建設和農民就地市民化中的作用。堅持就地轉移與異地轉移相結合，是改革開放以來解決農民就業問題的一條重要經驗，通過大力發展鄉鎮企業和縣域經濟來促進農村富余勞動力就地轉移，是未來一個時期農村富余勞動力轉移的重要渠道。首先要看到發展縣域經濟的客觀必然性。一是近年來隨著土地供求矛盾趨緊、勞動力要素成本升高，沿海發達地區的某些勞動密集型產業開始向中西部轉移。二是廣大農村富余勞動力就地轉移容易被農民接受，有利于農民市民化進程。三是它符合現階段相當部分農戶兼業性特點。從農業中轉移出來的勞動力，很大部分還不會完全離開農業，“亦工亦農、兼業務農”將是今后一段時期的重要特點。四是有利于降低轉移成本。五是有利于區域平衡發展，避免“大城市病”。其次，要增強縣級政府調控經濟社會發展的能力。當前要加快省直管縣改革步伐，在沒有實現省直管縣體制前，先理順省級以下財政管理體制，完善中央和省級政府的財政轉移支付制度。妥善處理行政執法處罰部門垂直管理與發揮縣級政府綜合協調職能的關系，既要保證這些職能部門獨立行使行政執法和處罰職能，又要保持縣級政府機構和職能的基本完整。再次，采取多種措施擴大西部農村富余勞動力的就地轉移。一是對本地縣域產業進行合理定位，發展特色經濟擴大轉移就業。二是重視發展吸納就業能力強的勞動密集型產業和服務業。三是積極發展以農產品加工為主線的農業產業化經營。將農產品的產前、產中、產后環節有機聯系起來，拉長產業鏈條。四是積極發展鄉鎮企業和非公有制經濟。進一步消除制約鄉鎮企業、非公經濟發展的體制障礙，加強和改進政府監督管理和服務。五是以縣城和中心鎮為重點加快發展小城鎮。
（4）推進農村綜合改革，健全和完善農村公共事務管理體制機制。一是按照社會主義市場經濟體制要求，以建立健全市場化配置資源的機制為關鍵，不斷深化各項改革，增強城鄉一體化發展的動力和活力。二是制定和完善一系列配套改革，加大保障力度。包括大力推進縣鄉財政體制改革，調整市、縣、鄉三級財政支出結構，改進財政管理方式，加大對農業、農村和農民支出比重，擴大公共財政覆蓋農村的范圍和領域。三是開展鄉鎮綜合配套改革。包括優化鄉鎮布局，調整鄉鎮職能，精簡分流鄉鎮機關和事業單位人員，在有條件的地方設立街道辦事處，改村委會為社區居委會。四是推進城鄉管理體制改革，建立城鄉一體的規劃管理體制。五是強化支農惠農政策，增加國家對農業和農村投入，深化農村信用制度改革，完善農村金融服務體系。六是建立適應農村發展要求的多形式的土地流轉制度。堅持保障農民工的土地承包權，減輕農民進城務工就業和社會穩定的風險，在此基礎上推進依法、自愿、有償的土地流轉。
（5）加強農村文化建設和新型農民的培育，發揮廣大農民在新農村建設中的主體作用。一是結合農村現代農業的發展，加強對農民的文化水平、現代農業技能和市場經營管理素質的培養，把傳統農民改造培育成為能適應現代分工和現代農業發展要求的新型農民，把農村人口壓力轉化為人力資源優勢。二是加強農村公共文化建設，把鄉風文明、公德教育、家庭鄰里和睦、文明有序的人際關系作為文化建設的重要組成部分。三是促進農村社區和社會組織的發展，不斷提升農村的制度化水平。四是在經濟發展的基礎上，推進生活方式的現代化轉化，逐步實現鄉村城鎮化。
2.農民異地市民化中的地方政府責任
我國農民市民化首先源于改革開放以來農民的外出流動轉移，目前外出打工仍然是西部農民市民化的重要渠道。當前農村勞動力流動轉移總體上分為季節型轉移、兼業型轉移、長年型轉移和永久型轉移幾種，其中屬于第一、二種的勞動力轉移還沒有步入市民化；屬于第三種情況的，如果沒有解決戶籍、社會保障等問題，在農村還保留有一小塊土地的，只能算作準市民；唯有第四種情況可以說開始實現市民化。目前總體上看真正轉為市民的不多，原因有多種多樣，其中根本原因是其市民化被阻隔或中斷，需要加快制度、政策、體制機制等多方面綜合推動。
（1）實施城鎮化推進戰略，以城市化拉動農民市民化。加快推進城鎮化在當前是解決農民工問題的重要出路。
首先，實施城鎮化戰略要進一步深化對城鎮化規律和中國城鎮化道路特點的認識，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，引導農民向大中小城市漸次轉移。當前要加緊編制各層次的城市規劃，加強城市基礎設施建設，探索城市建設投融資新機制，為城市發展提供良好條件。其次，在城市化推進中要注意處理好工業化與城市化的關系。工業化是城市化的基礎，目前西部地區的工業化還遠沒有完成。在工業化推進中要處理好發展工業與第三產業的關系，第三產業在吸納勞動力方面有獨特優勢，要把第三產業發展與引導產業結構重組結合起來。
（2）針對農民工流動轉移的各種問題，加快改革步伐，增強制度和政策供給力度。當前政府要通過制度和政策創新去化解農民市民化中的各種障礙，為他們提供相對公平公正的社會環境條件。
首先是社會管理方面的改革調整。一是打破城鄉分割的戶籍政策，建立城鄉一體的戶籍管理制度，改革的重點是剝離在戶口上附加的勞動就業、教育培訓、生活福利各種功能，戶籍管理應按照在居住地登記戶口原則，打破城鄉分割的戶籍管理模式。二是建立消除歧視、公平競爭、城鄉統一的勞動就業政策。盡快清理和消除對農民進城務工的地域性歧視就業政策，把農村勞動力的流動、配置納入統一的勞動力市場；培育和發展全國性的、城鄉統一的城鄉聯網勞動力信息系統，發揮信息導向在引導農村勞動力合理有序流動的作用；加強對進城務工農民的職業技能、安全知識和法律法規知識的教育培訓，提升他們人力資本價值和自覺維權意識；建立規范的用工制度，勞動監察部門要加大對不依法簽訂勞動合同、逃避繳納社會保險、缺乏勞動保護條件、惡意拖欠農民工工資等違法用工行為的執法查處力度。三是調整城市管理政策。要變直接管理為間接管理，堅決根除一些城市管理部門以加強城市管理為由，實則為部門利益、小團體利益亂收費現象，要寓服務于管理，變管理為服務。
其次是社會福利方面的改革調整。一是在教育政策上真正保證農民工子女享受義務教育的權利。可考慮將16周歲以下的流動兒童納入暫住人口登記體系，以社區為中心進行登記，用實際兒童數代替戶籍兒童數作為地方政府各項管理考核的基數。凡進行暫住登記、有合法職業和住所的進城民工，流入地政府應為其子女提供享受義務教育的機會，其經費可考慮由中央政府和流入地政府兩級財政負擔。同時采用“公辦、民辦兩條腿走路”的辦法解決農民工子女教育問題，把民辦學校納入城鎮教育規劃、管理、督導和服務之中，同時國家在政策上應給以適當的考慮和支持。二是要從政策上逐步解決農民工住房問題。解決進城民工的住房要走政府調控下的市場化道路，采取多樣化形式。政府可采取降息、減稅、降租、土地置換等手段讓一些房屋投資開發商修建民工住宅，以廉租形式出租給農民工居住；或者放開條件（主要是戶口限制）讓有購買力（其收入標準也要控制在當地低收入標準之下）且工作穩定的農民工與市民一樣，進入城市經濟適用房購買者的范圍。
最后是社會保障政策的完善。從長期看，城鄉統籌的社會保障政策是社會政策完善發展的目標，目前可先考慮先把進城農民工的社會保險制度建立起來。當前應盡快建立針對農民工的以普遍性為原則的工傷保險制度，并作為全國性的政策法規；同時建立并執行好農民工基本醫療保險制度，尤其是大病醫療統籌。在初始階段可根據不同情況區別對待，對與企業簽訂了勞動合同、工作服務時間較長（如3年以上）的給予較高醫療保險待遇。另外從保障進城女民工健康和維持其基本生活水平出發，要對在企業工作并與企業簽訂勞動合同的女性農民工建立生育保險，企業要為其繳納生育保險費并使其同本地女職工一樣享受生育醫療費報銷和產假休息及產假期間的生育津貼。在失業保險方面，對進城時間較短的農民合同工（如5年以下）可適當提高個人繳納比例、降低單位繳納比例；而對工作5年以上的應同城市職工一樣對待。應吸收進城就業時間較長（5年以上）的農民參加養老保險，單位與個人繳納的數額與繳納的辦法可等同于城市職工，按有關規定按時征繳。同時為已進城落戶并將承包土地一次性轉讓的農民提供最低生活保障，享受城市職工待遇。上述進城農民保障待遇中，對企業應繳部分政府應加大檢查力度，監督企業為所聘用農民工繳納強制性失業保險、醫療保險和養老保險。
（3）強化政府監管，維護和保障農民工各項合法權利。農民工的合法權益保障問題正成為農民市民化中的突出問題。必須看到市場機制并不能“自然地”實現資本和勞動的平衡，農民工分散、無組織，沒有與雇主談判的能力，由此造成工資由雇主單方面決定，職工勞動權益甚至人身權利被嚴重侵犯。保障農民工合法權益是社會公正的體現，更是政府的基本職責。一是政府要在農民工權益保障方面真正履行起職責。政府的監管責任表現在貫徹執行好國家現行的有關法律和政策；加強社會包括社會企業組織的監管，規范企業用工行為；加大對農民工勞動、工資、福利待遇等權利保障力度。二是進一步健全法律法規對勞動關系的規范，健全勞資糾紛協調機制。政府必須堅持依靠法律的強制力、約束力來維護農民工合法權益。三是要強化各級工會職能，提高農民工的組織化程度，引導和促進形成穩定和諧的勞資關系。四是要把農民工作為常住人口的一部分公平對待，取消各種損害其權益的規定，建立覆蓋全體農民工的公共服務制度。
（4）解決各種認識問題，為農民工融入城市營造良好的社會環境條件。首先要從社會的公平、公正角度認識到解決該問題的重大現實意義，破除在這方面存在的錯誤認識和觀念。其次要打開城門，放寬入城條件，破除農民工在身份轉換中的重重障礙。第三要探索和建立城市社會融合機制。新市民和老市民在經濟條件、生活習慣、文化背景、社會關系，乃至語言、行為舉止、溝通方式等各個方面存在較大差異，為防止社會隔離現象產生，要加強城市社區建設，充實社區工作內容，發揮社區社會整合功能，將農民工組織起來參與各種社區公共活動，促進其在平等基礎上與城市居民正常交往、互信互助、相互融合，為他們融合于城市創造更多的條件。
3.城郊型農民市民化進程中的地方政府責任
目前我國城市化進程加快，大片農村土地被征用變為城市，大量城郊型農民正在不斷的變為城市市民，因城市的自然擴張所形成的農民市民化是目前又一重要形式。但是目前在城郊型農民市民化中面臨著各種復雜問題。
一是因城郊型農民分化帶來的城市和農村管理新問題。以重慶郊區農民為例，大致可分為三個群體：已獲得非農化職業，但在戶籍意義上還是農民的人；完全從事傳統農業生產的全職農民；介于這兩者之間的農民。如果從農民最重要的生產資料——土地被征用狀況來看，第一部分農民往往是土地被征用的，第二部分農民土地還沒有被征用，仍然在農村和農業框架中生產生活，第三部分農民正在發生變化。城郊型農民市民化不僅應針對第一部分農民，也要考慮到第二甚至第三部分農民的發展。
二是由城市化擴張征地拆遷引發的各種問題。包括由失地造成生存底線的恐慌；因城市土地價格不斷提高產生的巨大利益引發的各種分配問題；失去土地后造成的各種勞動就業方面的問題；集體資產處置和管理方面存在的問題；等等。這些問題已經成為影響社會穩定的不安定因素。
三是由社會組織型態轉換帶來的管理問題。在農民市民化過程中，需要管理體制及管理方式由農村社區向城市社區轉型，但目前要實現這種轉換還存在著一些難點。比如由于在撤村建居過程中還保留著農村社區或村、居形式并存；由于城鄉差別縮小，“城中村”農民既享受著城市文明，又享受著國家對農民的特殊待遇，出現農轉非難；長期以來農村以行政村為基本管理單元，要打破以村落為單元的規劃建設格局存在著一定的難度。
四是在觀念轉變及文化融合方面也存在一些問題。“城中村”在相當長時間內很難進入城市生活的主流，許多人身上仍然表現出與現代城市文明格格不入的落后、狹隘、封閉的價值觀念與行為方式，特別是小農意識表現明顯。農轉非后許多人的生存質量和生活質量并沒有因戶籍身份的改變而有實質性的提高，相反由于不適應城市文明要求，難于融入城市，成為游離于城市的“城市邊緣人”，產生了許多新的矛盾和問題。
因此，應采取積極的政策措施，推進城郊型農民的市民化演進。
（1）建立專門的領導機構負責和統一協調處理其中的各種矛盾及問題。一是規劃布局一體化。在著眼于區域的區位優勢與發展前景基礎上，統籌城鄉資源配置，科學劃分功能區塊，均衡布局社會事業項目，為區域城鄉融合和協同發展奠定基礎。二是建立和完善相應的管理體制和運行機制。要有計劃、分步驟地實現從“村級管理制”向“社區服務制”轉變，理順政府職能與社區服務體制的關系，完善城市居民自治，建設管理有序、文明祥和的新型現代化社區。三是實施“拆一片農居，建一個城市社區”一步到位的指導思想，把新型社區建設成為配套齊全、布局合理、環境優美的生態型居住區。四是基層管理規范化。不斷探索完善黨在基層的領導方式，加強基層班子建設，強化基層民主管理，為群眾參與管理提供各種條件和渠道。
（2）研究和處理好群眾關心的利益問題，協調和處理好利益分配關系。一是完善土地征用補償安置制度，切實保障農民現有利益和長遠利益。二是制訂相對統一的農村集體土地基準地價體系。改革土地征用制度和建立土地流轉制度十分必要，其切入點應盡快相對統一征地補償和集體土地流轉價格標準，避免政府、農民和用地企業在征地和土地交易中過多地討價還價和引發矛盾摩擦。在操作上可由地級市國土部門進行統一評估，經省級部門確認后形成征地補償和土地流轉價格標準，每隔一段時間（如3年）作一次調整。三是探索村級10%留用地發展模式，為今后集體資產的保值增值打下基礎，確保農民長遠利益。
（3）加快郊區農民社會保障制度的改革創新，促進農民養老方式的社會化和市民化。一是統籌養老保險基金，提高保障水平。落實“以土地換保障”的思路，采取“政府、集體、農民三方各出一點”的模式，建立農民養老保障基金。養老保障分三個層次，由農民自主選擇，農民獲得每月一定金額的養老保障，而且每年按比例遞增，政府負責托底。二是推進各類保障體系銜接，完善保障機制。重點做好原來農村養老保險、失地農民養老保險、城鎮職工養老保險三者的銜接。具體可設計為：退出以前的農村養老保障，參加被征地農民養老保障；被征地農民以合作社為單位參加城鎮職工養老保險；已參加城鎮職工養老保險的與企事業單位社會保險相同對待；與企業解除合同自謀職業的可按個體工商戶參加城鎮職工養老保險。三是促進農民低保戶、五保戶向城鎮低保戶過渡，確保失地農民在身份轉變后享受居民同等待遇。四是實施大病統籌為主、醫療救助為補充的新型農村合作醫療制度，實行經管分離、定額補償、專款專用。新型農村合作醫療保障籌資，可按失土農民與政府各承擔一半劃分；根據實際醫療情況確立一定比例分檔次報銷。
（4）以提高農民素質和技能為重點，加快勞動就業制度的改革創新，擴大郊區征地農民的就業。一是引導和教育郊區征地農民轉變觀念，確立沒有技能、不提高技能就不可能穩定就業的新觀念和自謀職業、競爭就業新意識。二是加快經濟發展，多渠道、多形式滿足就業需求。通過制定優惠政策，鼓勵企業優先安排失地農民；通過騰崗、買崗等形式為就業困難的失地農民提供就業崗位；積極制定稅費減免、培訓補助、用工補助、小額貸款等就業和自主創業優惠政策；按市場經濟規律發展第三產業，為其創造更多就業條件和機會。三是建設以市、區勞動力市場為中心，以街道、鄉鎮勞動力管理服務站為網點的就業服務網絡。打破城鄉“藩籬”和所有制界限，為他們提供就業信息服務和就業、創業指導。四是加強科學文化知識教育和職業技能培訓，提高勞動力素質。免費為失地農民提供技能培訓，建立統一的技能實習基地，整合師資力量，完善訂單式培訓，經過技能培訓并幫助失地農民找到就業崗位或為其安排政府出資的公益性崗位。
（5）以農民生產、生活方式的轉變為著眼點和落腳點，加大引導力度，加快生活觀念和行為方式的更新。要通過多種形式進行現代觀念、文明準則和城市意識教育；要逐步有計劃地建立社區圖書室、文娛體育活動場所，經常開展積極健康的學習和文化體育活動，逐步培養社區企事業單位之間、市民之間良好的人際關系和學習型文化氛圍；加強新老市民間的聯系和交往，讓新市民潛移默化地、較快地融入和接受城市生活方式及行為方式。
三、西部農民市民化進程中的地方政府履責機制
1.依據統籌城鄉要求，科學定位政府職能，促進政府職能轉換，在此基礎上構建與其相適應的行政管理體制機制
統籌城鄉發展關鍵要實現政府職能的轉變，重塑政府與市場、社會、公民的關系，從根本上解決制約發展的體制障礙。
（1）政府職能要盡快轉到統籌城鄉發展和適應農民市民化需要上來。首先要改變“全能型政府”模式，處理好政府與市場的關系。當前要明確政府職能邊界和不同層級政府履行職能的重點，確保市場規律受到尊重，防止政府職能的擴張與完善市場體制機制間的沖突。其次解決好不同層級政府職能的差異性問題，防止“同質化”現象。其三要研究政府職能轉變的重點。在統籌城鄉發展和農民市民化任務下，地方政府職能轉變的主要方向就是更加注重履行好社會管理和公共服務職能。在需要政府監管的領域政府要切實履行好職責并肩負起管理責任，同時在公共服務方面，要加大人力、物力和財力，增強基本公共服務能力。
（2）建立與其相適應的政府責任體制。一是明確政府部門職責，健全政府職責體系。要抓緊建立現代決策責任追究制，建立公開明晰的行政執行責任制，建立公共政策評估責任制，建立同體與異體問責制。根據科學性、適應性、可比性和全面性要求，建立同西部地方政府責任相應的農民市民化量化指標體系，內容應包含同市民化大體一致的地域發展水平、職業轉換比率、環境變遷狀況、社會結構重組、社會流動流速、社會權益維護、生活方式變化、價值觀念和行為方式演變等。要改革行政績效考核機制，將反映統籌城鄉發展效果的指標納入考核，實行區域發展共性指標與個性指標相結合的分類考核，將考核與獎懲、職務升遷結合起來。二是健全完善政府的組織機構和運行機制。當前要根據統籌城鄉發展需要設置組織機構，減少管理層次，下放管理權限，擴充基層管理和調控空間。要以建立“適度規模政府”為目標，加大機構整合力度，適當減少市和區縣政府部門的數量，調整省（市）政府組成部門和直屬機構、部門管理機構的結構比例，建設低成本行政體制。要加大行政資源整合力度，調整行政區劃，推進縣、鄉合并。適應統籌城鄉發展要求，探索行政職能有機統一的大部門體制。三是創新政府管理方式和治理模式。包括繼續深化行政審批制度改革，減少政府對微觀經濟運行的干預；進行網上審批和電子監管等新的工作方式探索；加快推進電子政務建設，積極開展對企業和公眾的電子政務服務；大力推進政務公開建設，把關系人民群眾切身利益的文件、會議精神和財經審計結果、公共服務項目等作為政務公開的重點。四是加強政府工作機制和工作方式的轉變。當前首先要轉變觀念、更新思路，加強科學規劃，研究近中長期應對策略及配套措施。對目前存在問題和薄弱環節進行具體分析，以明確任務。其次要注重工作方式的綜合協調問題。理順條塊關系，抓緊構建既管城又管鄉的工作制度，實行上下結合、分級負責的管理模式，健全完善統籌城鄉發展的協調機制；要會同相關部門共同研究制定農民變市民的條件并規范工作程序；在農民工的維權和勞動監察方面，加強相關職能部門的協作和配合，健全和細化勞動保護機制。此外要加強和改善對農民工的公共服務和社會管理，在管理體制上實現由以治安為主的防范式管理向以政府為主導的服務型管理轉變，在公共產品提供上實現由面向城鎮戶籍人口向面向包括農民工在內的所有常住人口轉變。
2.理順政府與社會組織及社會力量之間的配置關系，建立積極的社會支持系統
從世界范圍看，由于市場經濟發展，社會對非政府組織的發展產生了較大需求。改革開放以來，我國各種民間組織和社會團體發展迅速，當前要高度重視農村社會組織的積極作用，針對存在的問題，采取積極的措施幫助其順利發展。
（1）要加強對農村社會組織發展的宣傳和知識普及，提高各級政府部門和社會成員對農村社會組織及其制度的了解。各級政府和宣傳部門要加大輿論宣傳力度，肯定農村社會組織的重要地位及政府部門在其發展中的作用。要對廣大農民宣傳相關的基本知識，喚起和增強農民參與組織的意識和積極性。要對組織成員特別是管理者進行基本制度和組織管理知識與技能方面的培訓，提高組織的規范程度和制度化水平。
（2）針對不同的組織類型，結合具體情況和問題，采取積極措施推動其發展。一是要認真研究村民自治組織存在的問題，健全和完善村民自治制度，充分發揮村委會在農村公共管理中的動員和組織作用。二是要重視研究如何推進農村經濟合作組織的發展。首先要抓好試點示范工作，從實際出發多形式、多主體地發展各種合作經濟組織。要堅持邊發展、邊引導、邊規范、邊完善。其次堅持民辦原則，使經濟合作組織真正成為農民所有、所控并為農民服務的自助組織。再次加大政策扶持力度。包括加緊制定農村經濟合作組織的法律法規，以解決其合法身份和地位；加大政府對農民經濟合作組織財政、稅收、信貸支持力度，支持符合產業政策的合作組織的生產發展、技術推廣、貸款貼息、教育培訓等。三是認真研究農民維權組織的管理和引導問題，發揮其在化解社會矛盾、推進農民工維權、協助政府與農民之間的聯系、溝通和配合中的正面作用，使之成為農民與政府之間的橋梁與紐帶。四是加快基層政府的職能轉變和制度創新，通過政府轉型，為農村社會組織的發展提供與其相適應的社會環境條件。
（3）發揮農村組織在鄉村治理、社區建設和構建和諧農村中的積極作用。包括鼓勵和支持農村組織參與農村治理，妥善處理政府和農村組織在鄉村治理結構中的不同地位和功能，政府主動加強與農村組織的聯系和溝通，共同去面對和處置各種社會矛盾及問題。
3.加快推進社會體制改革，完善社會管理方式
要建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。一是正確認識和處理政府主導和社會參與的關系。改善民生，加快社會建設，必須發揮政府和社會的積極性。教育、醫療衛生、社會保障等社會事業具有明顯的公益性質，推進這些事業要從指導思想、制度建設和資金投入等方面切實強化政府職責。同時要認識到，公益性事業發展形式不是單一的，廣大人民群眾多樣性、多層次和不斷變化的社會需求不可能完全由政府提供，要注意發揮各類市場主體和社會組織的作用。必須按照政事分開、經營性與非經營性分開的原則，加快事業單位分類改革，積極引導和支持各類市場主體和社會組織參與社會管理和公共服務，建立公共服務供給的社會參與機制。二是正確認識和處理增加投入與深化改革的關系。國家要增加對社會事業和社會建設的投入，同時也要實施有利于加快社會事業發展的財稅、金融政策，激勵和調動社會力量的廣泛參與。要正確認識和處理社會建設領域中事業和產業的關系，逐步形成社會事業與服務產業相互協調、相互促進的局面。三是在社會建設中要重視抓好組織機構和人員隊伍的建設。通過組建專門機構把這方面人才組織起來，對于西部來說，著力培養一批社會建設方面的專家和培訓一批社會工作者隊伍更具緊迫性。
4.強化制度，保障成果
首先，現行相關法律、法制不完善是產生各種問題的制度根源，必須健全和完善相關的法律法規。其次，近年來我們在推進農民市民化進程中，已經取得了許多有益的經驗和積極成果，需要不斷地把他們上升到法規層面加以鞏固和保障。第三，我國的農民市民化進程，實際上是中國由傳統社會步入現代社會的歷史過程，法制化是其重要載體和路徑，法制化將貫穿于農民市民化進程的始終。
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