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2024年11月25日
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◆什么樣的理念才能讓城市更美好?
◆城市怎樣讓生活更美好?
◆什么樣的城市才能讓國家更美好?
編者按
城市承載著人類追求美好生活的夢想，隨著經濟和社會的發展，越來越多的人涌向了城市。然而，工業化的布局不斷撕碎著人類的夢想，日益惡化的環境讓人們在痛苦中反思:城市怎樣讓生活更美好？我們應該如何規劃城市？
本版今日特刊登理論文章，結合發達國家城市規劃立法經驗，提出要以生態城市規劃概念代替傳統城市規劃概念，并通過法律保障生態城市規劃與建設，希望讀者有所借鑒。
經過幾十年的努力，中國已經建立了比較完備的環境保護法律體系，但是依然沒有阻止自然資源枯竭、環境污染局部好轉但整體惡化的嚴峻現實。城市是人類活動最集中、最頻繁的地方，城市中的自然過程、經濟過程、文化過程構成一個復雜的城市生態環境復合體，城市規劃應該遵循生態系統的基本運行原理和規律。而以往城市規劃與建設的“反自然”模式不但破壞生態環境，而且影響人類的生產與生活，因此，需要以生態城市規劃概念代替傳統城市規劃概念。
生態城市規劃與傳統的城市規劃相比有本質的區別。傳統的城市規劃以物質空間規劃為主體，偏重于關注經濟效益，忽視整體的生態效益；而生態城市規劃是運用生態學的原理，將城市作為一個統一的生態系統進行規劃。生態城市規劃以人和環境的互動關系為基礎，研究城市生態系統的運行規律，從而確定資源開發利用與保護的生態適宜度。
目前我國雖然有許多城市提出建設生態城市的目標，但要真正地讓理想變成現實，需要法律來保障，因為法律是組織和規制社會生活的主要手段。
發達國家城市規劃法律制度值得借鑒■生態化:在城市規劃中體現可持續發展的理念
閱讀提示
■整合化:改變城市規劃部門孤立運行的局面
■城市規劃與環境保護一體化:土地利用與城市規劃統一
西方發達國家城市化較早，在城市規劃方面進行了諸多有益的探索，特別是在城市規劃法律制度方面出現了一些新的趨勢，值得我國借鑒。
生態化:在城市規劃法律制度中體現可持續發展的理念
目前，西方發達國家的城市規劃法律制度中體現了人與自然和諧相處以及可持續發展的理念，即在城市規劃中，既考慮人類的活動和行為，又考慮環境的自然演變過程，將人類活動限定在環境承載力范圍之內。
以美國為例。美國城市規劃制度的發展經歷了從傳統的分區制向注重生態保護的分區制轉變，還通過聯邦法、各州法律以及地方立法實現了對城市生態環境的保護。美國在經歷了資本主義市場經濟的高速發展之后，城市出現了嚴重的后遺癥，城市問題頻現。
20世紀上半葉，為了實現城市社會經濟發展與生態保護的統一與平衡，美國聯邦政府出臺了一系列環境保護的政策法規，生態保護的理念也滲透到了城市規劃領域。雖然目前美國還沒有專門針對城市生態系統保護進行立法，但是通過對現有法律的修改，在一定程度上實現了對城市生態系統的保護。
整合化:改變城市規劃部門孤立運行的局面
整合化是指城市規劃法律制度涉及的內容十分廣泛，包括城市環境、能源、歷史遺產、資源、交通、土地利用等諸多方面，城市規劃的管理不局限于一個部門、一個地區，而要整合各種治理方法和管理手段，改變城市規劃部門孤立運行的局面，協調相關部門的關系，使各個層面的規劃政策保持高度一致，并使地方管理部門在實施過程中仍有一定的創新和調適余地。
以加拿大為例。加拿大城市規劃的立法目的是實現可持續的人類住區，特別重視將城市規劃與環境保護相結合，《區域正式的政策規劃》(Regional Official PoliciesPlan，簡稱ROPP)就集中體現了加拿大城市規劃整合化的特點。
一體化:城市規劃與環境保護相統一
城市規劃法律制度的另一個發展趨勢是將城市規劃和環境保護統一起來，在規劃過程中的每一階段實現土地利用和環境保護的統一。
以澳大利亞為例。澳大利亞實施的《新南威爾士州環境規劃和評價法》就確保了環境因素在所有規劃目標中處于優先地位，將環境質量作為土地利用規劃中必不可少的組成部分，通過控制開發、土地預留、控制拆毀以及保護本地物種等多種方式，實現了城市規劃與環境保護的統一。
建立生態城市規劃理念引導法律法規制訂
閱讀提示
■建設可持續性的生態城市是解決環境問題的關鍵
■必須從生態系統的角度進行生態城市規劃
■人在城市生態系統中起主導作用
■城市生態系統必須有利于促進人類的健康和精神愉悅
建立生態城市規劃法律理念，有利于引導生態城市規劃立法。生態城市規劃理念應包括以下6個方面內容。
第一，建設可持續性的生態城市是解決環境問題的關鍵。地球生命系統正發生著有史以來最劇烈的生態退化和景觀破碎，全球自然環境的惡化，如物種滅絕、全球變暖、環境變化、土壤流失、海洋生態系統破壞等，與這種“反自然”的城市發展模式息息相關，而生態城市規劃與建設能在一定程度上阻止生態退化和景觀破碎。
第二，必須從生態系統的角度進行生態城市規劃。也就是說，城市中的環境資源(例如土地、水和空氣)必須在一定的生態系統中被認識和管理，而不能只是作為孤立的環境媒介被認識和管理。例如，城市蔓延是西方城市規劃中面對的主要難題之一，目前在我國的許多大城市也不同程度地出現了。城市蔓延產生了多方面的負面影響:一是城市基礎設施和公共服務的使用效率下降，城市公共投資加大；二是對汽車使用的依賴增加，造成了環境污染、交通擁擠和能源緊張；三是強化了由經濟和社會地位的差異而造成的社會隔離；四是由于城市空間拉大，交通壓力增加，住房價格上漲，造成生活其中的人特別是中青年人的焦慮情緒增加，幸福感下降。
第三，城市是擁有能源和資源流動系統的生態系統，人類是這一生態系統的關鍵物種。城市生態系統，是指城市中進行物質能量流動的因素，通過生命代謝作用、投入產出鏈、生產消費鏈進行物質交換、能量流動、信息傳遞而發生相互作用、相互制約，構成具有一定結構和功能的有機聯系的整體。應當認識到，人類對城市生態系統的研究處于起步階段，對于其運行規律，人類知之不多，在城市規劃中必須貫徹預防原則。所謂預防原則，從根本上說就是“較少的即較多的”原則。也就是說，人類的開發越少，生態系統就越容易保護。
第四，人類在城市生態系統中起主導作用，城市生態系統必須有利于促進人類的健康和精神愉悅。生態城市應該是關心所有人的、沒有歧視的城市；是全體居民的基本需要得到滿足的城市；是所有人在社區或城市內感到安全的城市；是尊重文化和社會多樣性的城市；是每個人有機會表達自己意愿，參與規劃、建設和管理的城市。
第五，將土地利用和環境保護統一起來。我們所關注的主要環境問題，如大氣污染、水污染、固體廢棄物污染以及生物多樣性減少等與我們如何使用土地密切相關。目前我國土地利用規劃中存在的主要問題是環境保護和土地利用的嚴重分離，這嚴重影響了城市規劃的質量和環境保護的實際效果。
第六，將魅力作為生態城市規劃法律理念。生態城市規劃法律理念中的“魅力”是一個融合了自然、文化、歷史、個性的綜合概念，強調人類對生態系統的體驗，強調尊重自然和人類的健康。魅力并不等同于視覺的美麗。美麗是使我們的審美感覺愉悅的一種性質，經常來源于我們對客體的線條、色彩或者圖案的審美體驗；而魅力以不可抵擋的方式影響我們、吸引我們，感動我們的心靈，帶給我們更深刻的體驗。在城市規劃中堅持“魅力”理念，就要求將“尊重自然、尊重歷史、尊重文化、尊重創新”很好地融合起來，尋求城市與人類心靈的溝通。
生態城市規劃立法應遵循三個原則■利益衡平原則:衡平行政權與公民權以及相應的公共利益與個人利益
閱讀提示
■社會公平原則:城市規劃在一定程度上實現社會公正
■城市設計與自然相結合原則:生態城市規劃立法要尊重自然
生態城市規劃立法時，應該遵守利益衡平、社會公平、城市設計與自然相結合等原則。
利益衡平原則:衡平公共利益與個人利益
生態城市規劃立法應該衡平行政權與公民權以及相應的公共利益與個人利益，從權利義務的角度來審視城市規劃法。正確調整公共利益和個人利益的關系是生態城市規劃立法必須解決的重大問題，而要協調規劃所涉及的各方面利益，則必須遵循利益衡平原則。它包括兩方面涵義:一是立法上權利義務的公平配置；二是利益衡量方法貫穿于整個城市規劃法的編制與實施過程。
根據這一原則，生態城市規劃立法既要注重維護社會公共利益，又要重視保護規劃所涉及到的行政相對人的利益；既要注重保護生產者、開發商和建設單位的合法權益，又要十分重視保護因規劃實施而需要征用其土地、拆遷其房屋的農村經濟組織、農民和城市居民的合法權益。同時，規劃過程所涉及到的行政權與公民權都需要制約，因為不受制約的行政權和公民權都可能被濫用，必須設置一套有效的約束機制。
社會公平原則:在一定程度上實現社會公正
公平作為一種理想歷來被人類社會所追求。之所以將社會公平作為生態城市規劃的立法原則，因為凡是存在利益分配的地方以及涉及對這種利益分配的評價，都會產生社會公平問題，而城市規劃從根本上說，就是對現有的城市資源的一種利益分配。
生態城市規劃立法應綜合平衡社會公平、環境保護和經濟發展的多重目標，強調社會系統、環境系統和經濟系統三大系統之間的協調，特別是通過城市規劃，在一定程度上實現社會公正，緩解由經濟發展而產生的貧富差距對人們的居住方式、活動空間以及心理的負面影響。
目前城市規劃中社會公平的突出問題是，隨著市場經濟的發展，城市土地開發的市場化加劇，在城市規劃中經濟利益被置于突出重要的位置，而社會整體利益沒有被重視，弱勢群體的基本住宅權得不到保障，城市公共基礎設施沒有公平地惠及廣大的城市居民。
城市設計與自然結合原則:尊重自然，自然優先
在城市規劃中還要貫徹“設計結合自然”的思想，尊重自然，將保護現有自然資源、維護自然過程作為利用和改造自然的前提。自然景觀有其自身穩定的結構和功能，人為的設計必須與之相適應，使人為引入的景觀元素所帶來的影響減至最小，以保證整體景觀結構和功能的完整性。應尊重土地本身的演化規律，按土地的自然演進過程來選擇規劃的目標。
美國“生態城市建設者”組織負責人、城市設計專家理查德·瑞杰斯特在其著作《生態城市伯克利:為建設一個健康的未來建設城市》中對理想中的生態城市做了描述:“中心城區是被開敞的農田、自然景觀用地所環繞的集聚住宅和不同功能混合使用的大型建筑。在這里，生物資源得到極大的豐富。通過溪流恢復、溫室培育、屋頂花園、太陽能收集器，風力發電機以及針對地面與屋頂徑流的水泵和天然蓄水池等，對自然能源進行更為充分的利用。”
建立以生態城市為理念的規劃制度，目的就是建立一個世“內”桃源。在這個新的桃花源中，既讓城市居民充分享受現代文明，又擁有像《桃花源記》所描繪的“芳草鮮美，落英繽紛”、“黃發垂髫，并怡然自樂”的充滿神奇魅力的生存環境。
