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2024年11月24日
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新型城鎮化，是人的城鎮化，不再片面追求城市規模擴大、空間擴張，而是要提高城鎮人口素質和居民生活質量，推進農業轉移人口市民化。在以人為核心的新一輪城鎮化進程中，涉及到的問題涵蓋方方面面，戶籍、土地、財稅、收入分配、教育、養老、醫療、行政管理體制等多個領域的改革需加速推進。作為特大型城市的上海，城鎮化率已高達89％，如何打破城鄉二元結構、如何做好新型城鎮體系規劃、如何充分保護農民合法權益，如何提升城市建設整體水平，難點亟待破解。
今年3月以來，市政協聚焦本市新一輪城鎮化推進過程中的重點、難點，通過課題調研、專題視察、提案督辦、協商座談以及建言稿件征集等形式，廣泛發動政協委員參與討論，36場次的專題通報會和座談會，600余人次市政協委員和在滬全國政協委員積極參與，提出了百余條建議。在此基礎上，市政協于7月底舉行常委會議，圍繞推進本市新一輪城鎮化議題協商議政。常委們就運用市場機制促進資源要素流動和集聚，推進產業、就業、服務與人口集約式發展，優化公共服務資源配置，推動村莊建設差異化，完善立法保障農民基本權益，有序引導人口增長重心轉移等提出了意見建議。
推進公共服務的均等化
上海部分區縣，特別是人口導入區的教育衛生機構設施總量不足、優質資源分布不均衡、人才缺口較大，城鄉基本公共服務均等化的問題亟待解決。
謝毓敏常委指出，全市超過70％的市實驗性示范高中和公立三級醫療機構，大多集中在城市化地區，農村地區的教育衛生機構運行機制相對落后，優質資源缺乏，服務質量不高，難以滿足村民需求。
專業人員缺乏、分布不均的情況在衛生領域尤為突出，謝毓敏常委舉例說:比如，按浦東新區常住人口發展總體需求看，到''十二五''末，新區區域范圍內衛生技術人員初步預測應達到3.3萬名，但截止2013年底的人數為2.65萬名。她建議，在立項審批、土地規劃、資金保障等方面給予支持與保障，將教育衛生機構設置的重點放在人口大量導入區域，引導機構、人力、技術等存量和增量資源向農村、邊遠地區流動；在教育方面，加大農村學校教師剛性流動，鼓勵城區學校教師向農村學校流動，特別是實聘教師數超過崗位設置數的學校向師資相對困難的學校流動；在衛生方面，進一步完善公立醫院和社區衛生服務機構補償機制，制定除績效工資外的相關傾斜性梯度政策，引導優秀醫療衛生人才到郊區機構服務。
許劍民委員建議，對各區域人均衛生經費、公共衛生機構數、床位數、人員數等醫療衛生發展程度主要指標進行評估，根據區域實際情況提出相應的最低標準，并以法規或文件的形式加以固化。
上海已建成的大學城，大部分位于郊區，可以充分利用大學城的各類資源服務社區，陳東輝委員建議，發揮大學城在硬件設施、師資力量、學科專業等方面的優勢，鼓勵大學生積極參與社區志愿活動，鼓勵大學教師到郊區中小學開展科普、文化教育，促進郊區公共教育事業發展。
優化新城產業結構布局
沒有產業支撐的城鎮化難以持續，上海郊區不僅要發展先進制造業，也要大力推進現代服務業、生產服務業和現代農業的發展。這是委員們的普遍共識?！爱a業規劃與新城、市鎮等的規劃必須互為支撐、統籌考慮”，鄭龍常委認為，應優先做好城鎮規劃，通過城鎮規劃的穩定實施和不斷完善，促進人口、產業、就業、服務等集約式發展。他建議，通過管理輸出和資源整合，對產業園區進行歸并，逐步取消區、鄉鎮一級的產業開發區，同步調整市、區、鄉鎮的財稅分享機制和責任機制，提高國家級和市級產業園區在新城的集聚度，實現產城高度融合發展。
在滬全國政協委員陳海剛認為，上海的新型城鎮化建設應在優化產業結構的同時，更加注重優化產業空間布局，不僅要引導高端制造業向郊區布局，更要引導現代服務業向郊區布局，營造新的服務業與制造業融合發展的產業集群。有委員指出，地區產業布局決定了就業要求和勞動力結構，產業布局既要考慮全市經濟戰略重點，也要符合當地人群實際生活需求，比如以旅游業、文化創意產業、養老健康產業、現代種植業等帶動郊區產業發展。
還有委員認為，城鎮化與產業互為支撐不能只考慮單一模式，既可以通過產業集聚帶動人口集聚，也可以通過人才集聚帶動產業集聚。比如，通過出臺優惠政策、完善公共服務配套建設等途徑，營造宜居宜業的良好環境，吸引人才留下創業，形成新業態。
探索多渠道資金保障
推進城鎮化建設需要龐大的資金支持，健全長效可持續的資金投入保障機制尤為重要。委員們認為，一方面，要統籌市、區、鄉鎮財力，強化市級、區級財力的支持和導向功能，對發展較滯后鄉、鎮、村的基礎設施建設給予重點支持，鄉鎮級財力要優先解決老百姓的民生保障配套，減少對開發區落地項目的反哺；另一方面，要創新金融發展方式，拓展融資渠道，完善金融服務，引導高效的社會、民營、國際資本共同參與到上海新型城鎮化建設中。
“一些地方資金投入渠道過于單一，主要依靠政府資金，財政風險過大”，虞鋼委員建議，在強化財政資金引導的基礎上，支持其它資本有序介入，探索以信托理財和設立資金池的方式，引導保險資金、養老基金等社會資金參與新城鎮建設，多渠道吸引民營資本注入，綜合運用稅收、參股、貼息、擔保等手段，為參與投入新城鎮建設的民營資本提供扶持。此外，運用大平臺、大數據加強對財政資金使用的全程監管和事后評估。
肖星委員認為，城鎮化建設涉及到的基礎設施項目，需要長期、穩定、龐大的資金投入，而保險資金具有期限長、穩定性強、融資成本相對低的特點，契合了城鎮化基建的資金需求。他建議，鼓勵保險資金參與養老、醫療、保障房建設、舊區改造等民生項目建設，對保險資金投資的基礎設施項目，進一步完善增信措施。
切實維護農民合法權益
上海新一輪城鎮化要把確保農民權益放在突出位置加以研究和解決。在議題討論中，委員們一致認為，城鎮化并非在農村造高樓大廈，而是要讓農民享受城市居民同等待遇。
實行農村產權制度改革是維護農村集體經濟組織成員合法權益的有效手段。委員們強調，此項改革在推進過程中，要特別重視把握好防止集體資產流失、尊重群眾意愿、堅持因地制宜、明晰股權分配、依法公正公開這幾項原則。委員建議，通過清產核資、成員界定和農齡計算等方式，將集體資產股份量化給每個成員，組建社區經濟合作社、社區股份合作社、有限責任公司等不同形式的新集體經濟組織，完善內部收益分配機制，形成集體經濟組織成員增收的長效機制。同時，健全稅費、工商登記等政策配套，減輕新集體經濟組織在改制過程中的稅費負擔，進一步明確其法人身份和市場主體地位。
一些委員在前期調研中發現，有的農民將土地出讓后，難以分享增益，直接得到的經濟補償較少，擇業渠道又受到限制，難以全面轉向非農就業；有的農民進城務工，但由于勞動性質沒有客觀認定，勞動權益保障制度相對滯后，使得務工收入不足以在城市生活開支，流動性大。施南昌常委建議，加快建立“經濟補償、就業服務、社會保障”三位一體的安置模式，探索貨幣補償與房屋安置并舉，將以前享受鎮保失地農民的保障納入城保，進一步健全包括養老保險制度、基本醫療保險制度在內的社會保障制度。倪蓉委員則建議，應將農民就業統一納入城市就業管理，并優先享受就業培訓、指導、職業介紹等。
還有委員建議，城鎮化推進過程中，由人口流動帶來的就業、社會保障等問題，不能光靠政府去協調，可以通過購買服務等方式，加大城郊社會組織的培育，用社會化方式解決郊區社會管理難題，而在管理觀念和方式上，也要由農村社區加速向城市社區轉型，注重村委會職能的轉變。
新型城鎮化回歸到“人”
上海的新型城鎮化新在哪里？目標內涵是什么？在袁雯常委看來，這個“新”可以理解為“城市更新”。她指出，上海建設用地比例已近極限，土地、環境等資源約束幾近剛性，唯有在質量和效益上下功夫，建設一個值得后人留下、值得后人保護的上海，為生活在上海的市民提供更多美好生活的公共資源，為上海的未來發展提供可持續的生態環境。屠海鳴常委強調說，有六個誤區必須厘清，城鎮化，不是房地產化；城鄉一體化，不是城鄉一樣化；市場主導，不是市長主導；“好”字當頭，不是“快”字當頭；人口轉移不僅僅是小向大轉移；社會治理多元化，不是政府一家獨角戲。鳳懋倫委員則認為，上海新一輪城鎮化建設應兼顧集中與分散、傳統與現代。
張新生常委建議，應主動加強與上海周邊地區的有效配套和銜接，既要注重利用本市各區縣自身條件完善和提升上海城市功能，又要充分考慮郊區區縣與長三角二級城市群之間的天然聯系，從打造整個長三角區域內的不同功能區和節點城市的角度，精心做好上海新城鎮化體系建設規劃。褚以琳常委建議從上海實際出發，吸收各國城鎮化建設中的統籌協調經驗:一方面，引進市場機制，加強公共服務，健全社會保障制度；另一方面，充分發揮政府的引導作用，加強頂層設計，以依法治市規范城市建設，以惠民利民指導公共服務，以和諧共處促進城鄉一體，以綠色低碳構建生態環境，以傳承創新延續文化文明。
勿忘新城鎮的文化屬性
“千城一面”顯然與“人的城鎮化”理念背道而馳。委員們認為，城鎮的個性體現在文化上，在城鎮化建設中必須注重保留文化屬性。駱新常委指出，城鄉一體化的實質應該是公共服務和公民權利的無差異化，不能片面理解為鄉村的樣子要向城市看齊?！吧虾１仨毚_立與世界特大城市、國內各大城市，特別是與長三角城市群之間的關系，制定出富含文化價值的城市定位?！?/p>
委員們在前期考察中，對浦東新區新場古鎮留下了深刻印象。在1.48平方公里的古鎮區域內，成片保留了15萬平方米明清時期的江南傳統街坊式古建筑群，成為浦東地區規模最大、歷史建筑數量保存最多、古跡遺址留存最完整的歷史文化風貌區。在整個上海地區，新場古鎮也是少有的、保存完整且尚未建設性破壞的江南傳統水鄉古鎮。委員們認為，古舊建筑也能為現代生活服務，古鎮的保護性改造應以實實在在提升當地百姓生活水平為出發點。
常青常委指出，由于農村舊建筑大部分是江南傳統風土建筑或只經過初級改造的低質建筑，甚至存在危房簡屋，在舊改過程中的處置方式應因地制宜地加以變通，可以按其屬性和價值實行分類策略。如，標本式保護類，重點是保存風貌區結構、肌理；結構性保護類，重點是對風土建筑原樣翻建，改善建筑形態和使用質量；改造更新類，重點是在保留景觀結構特色的基礎上進行改建，并對周邊環境加大改造力度。
委員們還建議，加大對農村文化保護的研究，做好歷史文化古跡、名人故居等優秀文化資源的普查和登記工作，及時采取切實可行的保護措施；在大型公共文化設施布局中應優先考慮配置小城鎮，推動優質文化創意資源向郊區城鎮轉移。
