時間：2010-08-11 10:26:54
來源：《中國改革報》 作者：涂永珍
統籌城鄉發展、推進城鄉一體化是中央作出的一項重大戰略決策，是一條符合科學發展規律的城鄉發展道路。今年中央一號文件明確提出，要加大統籌城鄉發展力度，努力形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。國務院總理溫家寶2010年3月5日政府工作報告時指出:“將‘加大統籌城鄉發展力度’列入今年要重點抓好的八項工作之一，讓廣大農民從城鎮化中受益”。統籌城鄉發展、推進城鄉一體化是廣大人民群眾的迫切要求，是推動區域經濟快速發展的重大舉措，是落實黨的十七大精神，全面建設小康社會新目標的具體體現。在實踐中要著力解決好“錢從哪里來、人往哪里去、糧食怎么保、民生怎么辦”四大難題。
一、 加強農村公共財政的法治建設，改革現行分稅制結構，解決“錢從哪里來”的問題 2009年8月27日，財政部長謝旭人談新中國60年財政時說“公共財政主要是滿足公共需要、提供公共產品、服務公共利益，要努力做好財政工作，保障和改善民生。”但是，長期以來，城鄉差別的財政政策是形成城鄉二元社會經濟結構的重要因素，不合理的財政體制嚴重地制約著城鄉統籌發展。其主要表現為：第一，我國城鄉公共產品和
公共服務的供給機制是完全不一樣的。城市公共產品和公共服務的供給由國家或各級政府供給，如教育、道路、環境、衛生等等，城市居民自然地享受了政府提供的各種公共產品和服務。然而在農村，政府對公共產品的供給責任劃分不盡合理。除大型水利建設、農村電網改造等外，國家把地方建設的任務交給縣鄉政府，不再通過撥款加以支持。農村基礎設施建設長期不足，社會保障體系嚴重缺位；要素投入失衡，農村經濟發展缺乏投資支撐，長期出現要素凈外流；收入比重失衡，農民收入增長非常緩慢，具有差距拉大的趨勢等等。第二，中央稅與地方稅結構不合理，出現了“財權上移與事權下移”、“財權與事權不匹配”和縣鄉兩級政府陷于困境，這是城市化滯后的重要原因。按照現行分稅制規定，增值稅的75%和所得稅的60%劃歸中央。再加上農村地區免除了農業稅，地方政府可用財力嚴重不足。原應由財政預算負擔的鄉村教育、計劃生育、優撫、民兵訓練、道路建設等公共事業，都通過征收鄉統籌費、教育集資費或義務工解決，甚至一些行政人員的工資也要自籌資金解決。這都無疑大大加重了農村的財政性負擔。為了統籌推進城市化和新農村建設，筆者認為必須加強農村公共財政的法治建設，改革現行分稅制結構：第一，建立一個“工業反哺農業，城市支持農村”的“公共資源配置權下移”的財政體制，即：中央和省級政府的財力配置盡量向縣城和農村傾斜，“多予少取放活”要有制度性保證。因為目前中國農村、農業現在進入了一個需要大量花錢的階段：把大量的農民變成市民，需要花錢；把傳統的農業改造成現代農業，需要花錢。據估計，到2020年，新農村建設全國大約需要投入4萬億元資金。第二，整合部門涉農資金，加大預算審計
監督，改變當前涉農資金“各自為政”的部門分散管理模式，將各項用于“三農”的財政資金一并專設資金賬戶管理，集中用于反哺農業農村。第三，加快稅制改革，建立一個中央與地方財權、事權、稅權相匹配的財政體制。盡快開征物業稅，物業稅開征后土地出讓金納入物業稅中按年征收，建立以不動產稅收支撐的地方財政，穩定地方財政的稅源。這在世界各國是有先例的，如日本財產稅占市町村稅收的37%。法國地方稅同樣以房產稅為主，包括建筑土地稅、非建筑土地稅、財產轉移稅、居住稅、職業稅、娛樂稅等，以及一些附加稅，如礦泉水附加稅、電力消耗稅等。
二、加快集體土地上房屋拆遷的立法進程，在統籌城鄉發展中妥善解決失地農民的“民生問題” 城鎮化步伐不斷加快，是我國城鄉發展大勢所趨。但隨著對土地、特別是農村集體土地需求的不斷擴大，因征收集體土地和拆遷集體土地上的房屋，而引發許多矛盾、糾紛，其中法律政策的缺位，是不可忽視的因素。據國土資源部統計，目前全國失地農民總數在4000萬人左右，每年還要遞增200萬人。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，2000年至2030年的30年間我國占用耕地將超過5450萬畝，屆時失地農民將超過1億人，而將近一半以上的農民將既失地又失業。部分失地農民之所以“失地又失業”，主要是《土地管理法》、《城市房地產管理法》等規定的強制性、壟斷性的行政征用集體土地方式，把農民排斥在土地增值收益分配體系之外，農民既不能決定土地賣與不賣，也不能與買方平等談判價格，從而造成大量的農民成為無地、無業、無社會保障的三無人員。因此，加快征收農村集體土地房屋拆遷立法，統一解決不同性質土地上房屋征收問題，已成為有效保護農民合法權益的當務之急。首先，要在集體土地征收中對“公共利益需要”作出法律界定，土地征用權的行使只能以公共利益的需要為出發點，其他非公益性用地，堅決不能依靠征用農地，而應依靠盤活城市土地存量市場及開放農村集體非農建設用地流轉市場來解決。長期以來我國《土地管理法》對“公共利益”界定較為模糊，直接導致了集體土地征用權的濫用。如：《土地管理法》第二條規定：國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。而該法第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請國有土地……依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地。”那就意味著集體所有的土地被國家以“公共利益”之名征用后，可以為單位或者個人建設使用。而何種建設可以申請使用國家征用的農村集體所有的土地，并沒有做出規定，導致了公共利益的外延極為膨脹。在現實生活中，一些地方政府出面征用土地建立開發區以招商引資，迫使農民拆遷，這直接導致了土地征用權的濫用。其次，要完善征地程序，確保集體和農民有征地參與權和司法救濟權。如可以參照《國有土地上房屋征收與補償條例》（征求意見稿），規定財產評估程序、補償標準公示程序、聽證程序、強制拆遷程序和司法裁決機制等，真正把征地過程納入規范化、法制化軌道。再次，要建立合理的拆遷補償標準和安置方式。由國家統一規定最低標準，各地方再結合本地實際，在此基礎上確定具體補償數額，確保農民不會因為拆遷而使生活水平下降。最后，要在征地出讓金收益中，切塊建立社會保障基金，建立失地農民社會保障制度，落實中共
十七屆三中全會的精神，讓失地農民老有所養、老有所依，免除后顧之憂。
三、嚴格耕地保護的執法監管，從嚴控制城鄉建設用地總規模，堅守18億畝耕地紅線，解決“糧食怎么保”問題 近年來，在快速城市化與經濟發展過程中出現了一些嚴峻的問題：一些地方政府在城市發展問題上，出現了“大躍進”式的發展模式，一味“做大做強”，紛紛爭做“國際大都市”、“區域中心城市”。有的地方甚至嚴重透支了土地利用總體規劃指標，出現“規劃跟著領導走、規劃跟著項目走、規劃跟著違法走”的現象，土地違法案件屢見不鮮，保護耕地的形勢十分嚴峻。第一次全國土地調查顯示，截至1996年10月31日，我國耕地面積為19.5億畝；2006年10月31日，為18.27億畝，10年凈減少1.24億畝，平均每年凈減少1240萬畝。2006年我國凈減少耕地460.2萬畝。如果把18億畝耕地守到2020年，未來的10年間我國允許的耕地凈減少量平均每年不超過190萬畝。這個數字不足前10年平均值的16%，僅為2006年的42%。可見，我國保護耕地的任務之艱巨。為此建議，必須嚴格執法監管，從嚴控制城鄉建設用地總規模，堅守18億畝耕地紅線。第一，中央及各級地方政府要根據《城鄉規劃法》制定和執行完善的國土、城市規劃，實行土地用途管制制度，切實保護農用耕地，鼓勵城市發展對土地的再開發利用，嚴格限制城市膨脹對耕地的無序占用。第二，嚴格控制城鄉建設用地總規模，形成節約集約用地的倒逼機制。從規劃、標準、市場配置、評價考核等方面大力推進節約集約用地。第三，層層落實保護耕地和土地執法的責任制。做到及時發現、及時制止、及時處理。
四、改革現行“二元化”城鄉戶籍管理辦法，逐步建立城鄉一體化的戶籍管理制度，解決“人往哪里去”的問題 城鎮化需要從農村大量吸納二、三產業從業人員，新農村建設需要把更多的農民轉移到二、三產業中去。目前，我國外出務工的農民工接近1.5億人，大部分在城鎮就業。未來20年我國還將有4億左右農村勞動力進入城鎮，加上現有的農民工，會有上億個家庭在城市居住。據研究，如果每年有 1000萬農民工及其家庭成員實現市民化，完整享受城鎮居民的公共服務，將使我國經濟增長率提高1個百分點。所以，城鎮化進程如果不能解決農民的就業和轉移問題，不能使農民享受改革發展和城市文明成果，就偏離了正確方向。筆者認為改革現行戶籍制度，首先要順應農民工市民化的要求，進一步改革戶籍制度，大城市要積極穩妥地解決符合條件的農民工戶籍問題，加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，實行以具有穩定就業或生活來源、固定住所（包括租房）和居住期限為基本條件的戶口遷移準入制，鼓勵農民工就地市民化。其次是要建立城鄉社保的續接制度，真正消除附加在戶籍制度上那種特定的城鄉之間的利益差別，為在城鎮落戶農民提供均等的教育、醫療、就業等公共服務。最后，要真正徹底廢除對農民身份制度的歧視，還農民公民權利。
（作者系河南省行政學院法學教研部教授）
