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2024年11月24日
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古城征收維護費，一石激起千層浪。近日，《大理市大理古城保護管理辦法》（以下簡稱 《辦法》）出爐，這預示著擱淺5年之久的云南大理古城征收維護費的問題，再次被推上了前臺。
對于上述《辦法》，一位不愿具名的大理州政府官員對《每日經濟新聞》記者表示，這個僅是古城維護費啟動階段，還沒有真正進入開征階段。不過截至目前，包括麗江、平遙、鳳凰等多個古城均前后出現了不同的運營模式。
大理市古城保護資深人士表示，古城征收保護費是一個趨勢，到底征收多少，哪些被納入征收對象，前段時間大理已舉行了幾次聽證會，也有不同的聲音，需要充分討論。知名旅游專家劉思敏對《每日經濟新聞》記者表示，國內已征收保護費的幾個古城所在的當地政府財力較弱，古城本身的承載力有限，壓力也大，收取維護費有合理性，但法理性不足，收費不如收稅，后者更能夠提高納稅主體的積極性。
擱淺五年：大理重提古城維護費
記者從大理市政府官網發布的《辦法》中獲悉，大理古城保護經費的主要來源被確定為：古城維護費；政府年度財政預算安排；依法接受境內外單位、個人和其他組織的捐贈；古城共有建筑出租、出售的受益；國家專項補助資金；以及其他依法籌集的資金。
其中，古城維護費的具體征收范圍、方式、繳費程序等應由古城保護管理機構指定征收辦法，報大理市政府批準后實施。依法征收和管理古城維護費，是大理市古城保護管理局的主要職責之一。
實際上，這并不意味著7月1日大理古城維護費就將立即開始征收。據中國之聲《新聞縱橫》援引大理古城保護管理局官員的話稱，古城維護費目前進入了啟動征收階段，現在在征求意見，具體征收時間暫未確定。該官員還披露了維護費并非直接向游客收取，而是向大理古城內從事生產經營及旅游活動的單位和人員收取。
這與5年前大理古城提出收取維護費時的方式幾乎一致。2009年8月，云南省發改委、財政廳下發《對大理古城和洱海資源保護費收費標準的通知》稱，云南省擬對進入大理古城的游客征收每人次30元的古城維護費，以籌集古城保護資金。而征收對象也是在古城重點保護區范圍內從事生產經營、旅游活動的單位和個人。
但最終，維護費在輿論的一片質疑聲中不了了之。大理州旅游局官員甚至公開對媒體表示，大理兩年內不再提古城維護費。
對于5年后重啟的維護費，媒體幾乎仍是一片反對。有媒體甚至對收費的合法合規性展開質疑，大理再次站在輿論的風口浪尖。而大理州公布的《辦法》中稱，該文件根據 《中華人民共和國城鄉規劃法》、國務院《歷史文化名城名鎮名村保護條例》、《云南省風景名勝區條例》、《云南省大理白族自治州大理歷史文化名城保護條例》等有關法律、法規的規定并結合實際而制定。
收費背后：旅游財政難養古城？
對于這項收費，在大理古城經營一家青年旅社的丁先生并不贊同。他對記者表示，“把旅游事業搞好了，經濟增長了，這些錢自然就有。為什么不從這部分收入里拿一部分錢來做古城維修呢？”
事實上，對于大理古城所在的大理州來說，古城維護壓力被認為難以承受。據中國之聲《新聞縱橫》援引大理古城保護管理局官員的話稱，“古鎮的保護與管理需要大量的資金投入，現在我們每年的直接投入都是在好幾千萬以上，財政投資遠遠達不到要求。”
大理州公布的數據顯示，2013年，大理州共接待海外游客70.7萬人次，實現旅游外匯收入29566.3萬美元，增長40.3%；接待國內游客2170.2萬人次，全年旅游業總收入實現248.9億元，增長27.6%。
雖然旅游總收入十分可觀，但旅游業一直被視為 “富民不富財政”。2013年，大理州地方公共財政預算收入72億元，地方公共財政預算支出高達222.9億元，財政收入中上級財政補助達100多億元。
“古城維護費肯定還是該收，這無關大理財政收入的多少。”一位不愿具名的大理州政府官員對《每日經濟新聞》記者表示，向誰收，收多少，這是最需要嚴格論證的。如果方式不合適，很有可能打擊旅游者積極性，影響古城的旅游市場。
與大理州類似，麗江的財政支出接近一半是赤字。對于古城的經濟效益，麗江古城管理局官員曾對記者透露，截至去年底，古城管理局對麗江古城的財政投入已經累計達18億元，而古城維護費累計征收僅14億元，可以說是入不敷出的。麗江古城管理局還有向商業銀行貸款等各類負債9.2億元。
值得注意的是，麗江古城被認為在國內最早開始征收古城維護費。早在2001年麗江古城便開始探索“以城養城”的保護模式，目前其古城維護費為每人80元。
2013年，香格里拉獨克宗古城也開始向游客收取每人每次30元的古城維護費，而2014年初獨克宗古城的一場大火更讓古城保護問題備受關注。
在今年云南省“兩會”上，大理古城維護費在分組討論時再次被提及。據《云南信息報》報道稱，大理州委書記梁志敏在“兩會”上提出，今年將努力把大理古城打造升級成為5A級景區，還將考慮古城收費問題，收取的費用用于維護大理古城。
“收取的費用要專款專用，用于消防設施升級、古城道路改善等公共設施領域。”上述大理州官員表示，“怎么收”這個環節最不好辦，涉及多方利益的博弈。
值得注意的是，去年初，麗江曾為調節當地物價而推出向商戶征收旅游調節基金的做法，但同樣由于輿論壓力和征收難度等問題而沒有下文。
云南大學經濟學院博士生導師徐光遠教授曾對此向《每日經濟新聞》記者表示，向商戶收費的模式，商家為了保障自己的利潤空間還是會絞盡腦汁轉嫁到游客身上，最終會削弱當地旅游的競爭力。
專家建議：古城收費不如收稅
如何有效保護古城是國內很多旅游名城面臨的問題。中國社科院特邀研究員、旅游專家劉思敏向《每日經濟新聞》記者表示，與西安北京等將古城作為城市公共設施相比，西部偏遠地區古城基礎設施差，當地財力偏弱，游客承載壓力大且旅游收入對財政貢獻不直接。他認為，大理古城收費是一種合理的方式。
目前，雖然大理古城維護費征收細則暫未出爐，但與國內幾個著名古城運營模式相比，能借鑒的東西不多。劉思敏介紹說，平遙古城運營模式主要是針對古城內的一些優質景點連票收費，而鳳凰古城采用的是一票制。
今年4月1日，湖南鳳凰古城實行一票制收費模式，要求每位游客要買下一張148元門票才能進入古城游玩。此舉一出，輿論質疑聲四起，劉思敏表示，從鳳凰古城目前的運營來看，雖然經濟性尚可，但游客體驗較差。
對于大理此次借鑒的麗江古城維護費模式，同樣頗受爭議。面對數量巨大的散客，麗江古城維護費的征收面臨尷尬。據麗江古城管理局介紹，麗江散客未交古城維護費的比例去年仍在26%左右，而此前達到40%。據《每日經濟新聞》記者了解，到麗江古城的散客，除非要去玉龍雪山等大的景區，否則是不被強制要求征收古城維護費的。
劉思敏對此表示，“這相當于是一種捆綁收費，政府假設去麗江著名觀光景區的游客都會去古城，而為此征收費用，已經涉嫌侵權。”劉思敏認為，大理不能模仿麗江的收費模式，大理古城會陷入與麗江同樣的困境，商戶完全可以虛報游客人數等。”
去年6月初，記者曾到過大理古城，其人民路、復興路和洋人街異常繁華，商鋪云集，但部分街道商鋪被神秘客商爆炒，近兩年租金暴漲數倍之多。不過，在征收維護費問題上，大理古城商鋪并不怎么買賬。
一位大理古城客棧老板向《每日經濟新聞》記者表示，“要查我的營業額，根據住店情況來收？那我完全可以為此虛報入住率。征收成效也不見得好，這是一件‘又費馬達又費電’的事情。同時這還給政府尋租提供了空間。”
“維護費是一種政府自我授權，法理性不足。”在劉思敏看來，古城收費不如收稅，應該由地方立法來收稅，確保嚴肅性和合法性，立法可通過多方利益的博弈，最終獲得認可。“如果說這筆錢專門用于古城維護，大家也會為這種合法性而提高納稅的積極性。”
