重慶戶籍改革打破城鄉(xiāng)統(tǒng)籌障礙 專家:不適宜全國(guó)推廣
時(shí)間：2010-08-04 10:46:43
來(lái)源：人民網(wǎng) 作者：常紅 賈玥
人民網(wǎng)北京8月4日電 （記者常紅 賈玥） 8月1日，重慶市公安局807個(gè)派出所均已設(shè)置戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)城”辦理的專門(mén)窗口或平臺(tái)，作為四大直轄市之一的重慶，戶籍改革領(lǐng)銜破冰。但凡具有重慶農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)民，都可以自愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，可以享受城鎮(zhèn)的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療的優(yōu)惠政策。按照重慶市委市政府的決策部署，今明兩年重慶將有338萬(wàn)農(nóng)民變身成為城鎮(zhèn)居民。
“戶籍隔閡是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大障礙。重慶作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)城市，推動(dòng)戶籍改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中的大步驟。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展及公共服務(wù)方面，重慶做了很多探索與嘗試，這次戶籍改革在制度設(shè)計(jì)上向前邁出了關(guān)鍵一步。”國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部研究員時(shí)和興向人民網(wǎng)記者表示。“制定戶籍改革政策首要問(wèn)題就是不要讓農(nóng)民的利益受損，政府有責(zé)任給予轉(zhuǎn)戶農(nóng)民合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。”中共中央黨校校委研究室副主任周天勇說(shuō)。復(fù)旦大學(xué)社會(huì)學(xué)教授胡守鈞持有同樣看法，“大勢(shì)之下的戶籍改革，肯定要處理好農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)問(wèn)題，包括既往的權(quán)益，還有進(jìn)入城市后的權(quán)益。”
觸及土地 農(nóng)民利益補(bǔ)償是否合理？
重慶官方此前在公開(kāi)場(chǎng)合表示，此次重慶戶籍改革在思路設(shè)計(jì)上基于幾大立足點(diǎn)：統(tǒng)籌規(guī)劃、自愿有償、積極穩(wěn)妥、綜合配套、促進(jìn)發(fā)展，其中最核心的是把握自愿有償，充分尊重農(nóng)民轉(zhuǎn)戶意愿。
對(duì)自愿退出宅基地、承包地的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民利益補(bǔ)償問(wèn)題成為輿論關(guān)注焦點(diǎn)。重慶方面稱，政府將為這些轉(zhuǎn)戶農(nóng)民提供三筆補(bǔ)償金，包括參照同時(shí)期區(qū)縣（自治縣）征地政策對(duì)農(nóng)村住房及其構(gòu)附著物給予一次性征地補(bǔ)償、參照地票價(jià)款政策給予一次性宅基地使用權(quán)補(bǔ)償以及參照地票價(jià)款政策一次性給予購(gòu)房補(bǔ)助；而農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城之后，可享受城鎮(zhèn)的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療政策——這五方面的優(yōu)惠政策被重慶市長(zhǎng)黃奇帆比作“五件衣服”。
毫無(wú)疑問(wèn)，此次重慶戶籍制度改革已經(jīng)觸及到了最根本的土地問(wèn)題。
“制定戶籍改革政策首要問(wèn)題就是不要讓農(nóng)民的利益受損，政府有責(zé)任給予轉(zhuǎn)戶農(nóng)民合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。”中共中央黨校校委研究室副主任周天勇對(duì)人民網(wǎng)記者說(shuō)。
據(jù)重慶市國(guó)土房管局副局長(zhǎng)董建國(guó)介紹，農(nóng)民退出的農(nóng)村宅基地和承包地將同時(shí)變?yōu)閲?guó)有。此外，如果退出的土地是在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，下一步要轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。
周天勇認(rèn)為，政府在取得城鎮(zhèn)建設(shè)用地土地收益的同時(shí)，應(yīng)該返還給農(nóng)民一定的土地出讓金。而據(jù)重慶市的政策安排，在每年的城市建設(shè)中出現(xiàn)的征地補(bǔ)償、房地產(chǎn)土地的收益中，政府會(huì)拿出部分用來(lái)解決農(nóng)村農(nóng)民的實(shí)際生活困難。
中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共政策與安全研究所教授毛壽龍?jiān)诮邮苋嗣窬W(wǎng)記者采訪時(shí)則表露出對(duì)于補(bǔ)償政策背后“潛臺(tái)詞”的憂慮。他認(rèn)為，農(nóng)民在進(jìn)城之后毫無(wú)疑問(wèn)將失去土地，而土地會(huì)被政府以低價(jià)買進(jìn)再高價(jià)賣出，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在未來(lái)將無(wú)法選擇再次回到農(nóng)村，應(yīng)從制度上給予農(nóng)民一定的雙向選擇權(quán)利。并且從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，這種人口從農(nóng)村到城市的單向流動(dòng)也不利于城市與農(nóng)村同步發(fā)展。
對(duì)于部分農(nóng)民在土地“買進(jìn)賣出”中間的利益損失，重慶市政府秘書(shū)長(zhǎng)陳和平曾對(duì)記者坦言，確實(shí)有一部分農(nóng)民不愿意轉(zhuǎn)戶，特別是近郊區(qū)的農(nóng)民和在城市規(guī)劃區(qū)的農(nóng)民工，他們感覺(jué)到未來(lái)三年或者幾年，如果土地將被作為建設(shè)用地，建設(shè)用地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)更高。但他表示，重慶戶籍改革在制度設(shè)計(jì)上針對(duì)的是廣大農(nóng)民，很多在城市務(wù)工的農(nóng)民工來(lái)自重慶邊遠(yuǎn)山區(qū)，這些農(nóng)民在權(quán)衡和比對(duì)政府政策安排時(shí)認(rèn)為對(duì)自己有利，會(huì)愿意轉(zhuǎn)戶成為城鎮(zhèn)居民。
城市擴(kuò)容 重慶是否遭遇公共資源匱乏之困？
中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院副教授楊立雄告訴人民網(wǎng)記者，鄭州、石家莊幾年前也曾經(jīng)推行過(guò)戶籍改革，但由于城市配套設(shè)施、尤其是教育資源緊張，這兩座城市的戶籍改革實(shí)際上遭遇了很大挫折。
2004年1月到8月，鄭州決定推行戶籍改革，實(shí)行按固定住所落戶、放開(kāi)親屬投靠的直系限制。到當(dāng)年秋季新生入學(xué)時(shí)，市內(nèi)各校憑戶口入學(xué)的兒童暴增。據(jù)當(dāng)時(shí)媒體報(bào)道，在鄭州市管城區(qū)，各學(xué)校在以往學(xué)生數(shù)量外，又新增出大約1/3到2/3的新學(xué)生。雖然鄭州市政府立即決定新建十幾所中小學(xué)緩解校源緊張，但建新學(xué)校的速度仍無(wú)法追趕新增學(xué)生的速度。
重慶會(huì)不會(huì)遇到相似的問(wèn)題？對(duì)此，重慶市政府顯得很樂(lè)觀。據(jù)市發(fā)改委主任楊慶育介紹，重慶將規(guī)劃建設(shè)115所中小學(xué)校，并且經(jīng)市教委測(cè)算，目前在重慶市打工的225萬(wàn)農(nóng)民工的子女已全部進(jìn)入主城區(qū)的600所學(xué)校就讀，因此不會(huì)出現(xiàn)諸如教育資源緊缺這樣的危機(jī)。
“與鄭州失敗的經(jīng)驗(yàn)相比，重慶應(yīng)該不會(huì)重蹈覆轍，” 楊立雄說(shuō)，“重慶具備較為優(yōu)質(zhì)的教育資源，交通等公共設(shè)施都更為先進(jìn)，并且經(jīng)過(guò)了幾年的探索與反思，重慶現(xiàn)在推行戶籍制度改革也到了順理成章的時(shí)候了。”
除此之外，重慶將依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府決策權(quán)威以及制度上的優(yōu)越性，通過(guò)促進(jìn)就業(yè)、提供公共租賃房以及提高農(nóng)民工社保標(biāo)準(zhǔn)等途徑避免出現(xiàn)印度孟買那樣的城市貧民窟景觀。
記者注意到，《試行辦法》對(duì)于轉(zhuǎn)戶進(jìn)入重慶主城九區(qū)的本市籍農(nóng)民作了一定的條件限制，即需購(gòu)買商品房或有合法穩(wěn)定住所。重慶市通過(guò)摸底調(diào)查發(fā)現(xiàn)，今明兩年讓338萬(wàn)農(nóng)民變身城鎮(zhèn)居民是完全可以實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)樗麄冎械暮艽蟛糠侄家言谥鞒菂^(qū)或區(qū)縣城工作五年或者三年以上，并且大都在城市有固定住所。
“在城里打工、具備相應(yīng)條件的農(nóng)民工還可申請(qǐng)公租房。重慶的公租房依軌道線旁而建，和商品房沒(méi)有太大的區(qū)別。從公租房的設(shè)立上，本來(lái)就不會(huì)給人貧民窟的感覺(jué)。” 楊慶育說(shuō)。
“旨在縮小城鄉(xiāng)差異、加快城市化進(jìn)程的戶籍制度改革是一定要推進(jìn)的，”周天勇對(duì)人民網(wǎng)記者表示，“但當(dāng)大批農(nóng)民涌入城市之后，城市管理者應(yīng)該做好準(zhǔn)備向這些轉(zhuǎn)戶農(nóng)民提供住房以及豐富的公共服務(wù)資源，還要有干凈整潔的市容衛(wèi)生環(huán)境和安全和諧的社會(huì)治安狀況，同時(shí)要有能力讓各種城市資源和福利均等地降臨在每個(gè)公民身上，這才是戶籍改革的應(yīng)有之義。”
先導(dǎo)示范 北京上海等地能否跟進(jìn)？
作為擁有三千萬(wàn)人口的中國(guó)四大直轄市之一，重慶此次戶籍改革破冰之舉的探路效應(yīng)自不贅言。上海、北京等其他大城市的戶籍改革之路是否將就此跟進(jìn)？對(duì)此，記者采訪的多位公共政策領(lǐng)域?qū)＜叶急硎荆貞c戶籍改革雖然在制度設(shè)計(jì)、突破創(chuàng)新等方面具備示范意義，但在京滬等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高的城市推廣“還很遙遠(yuǎn)”。
中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院副教授楊立雄直言重慶經(jīng)驗(yàn)短期內(nèi)在北京復(fù)制“肯定行不通”。他認(rèn)為，重慶雖為四大直轄市之一，但由于地處西部，交通狀況和吸引移民的能力甚至不及東部中型城市，“戶籍改革最應(yīng)該先在欠發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)展，通過(guò)戶籍改革，將有助于消除貧困，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)權(quán)利的平等；而北京要實(shí)現(xiàn)重慶今天的戶籍改革破冰力度，最早也要在10年之后”。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)水平最發(fā)達(dá)的城市上海也曾試圖推行戶籍新政。2009年2月，上海市政府發(fā)布《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》，規(guī)定具備持《上海市居住證》并按規(guī)定參加上海市城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)滿7年等條件的外省籍打工者，將可申請(qǐng)加入上海戶籍。但有學(xué)者指出，與其將這一舉措成為“戶籍新政”，不如稱之為“人才引進(jìn)策略”更為貼切。
國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部研究員時(shí)和興對(duì)人民網(wǎng)記者表示，就全國(guó)而言，目前還不適合普及重慶做法。對(duì)于農(nóng)村面積比較大的地區(qū)，全部打破城鄉(xiāng)戶籍隔閡還不太可能。此外，從政府負(fù)擔(dān)的角度用講，財(cái)力上也有可能會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，公共服務(wù)也很難跟上。
【鏈接】 重慶戶改 城鄉(xiāng)一體化戶籍改革先行者
從今年初開(kāi)始逐步推進(jìn)的重慶戶籍改革得到了重慶高層領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。1月，重慶市委市政府對(duì)戶籍制度改革作出安排部署，市委書(shū)記薄熙來(lái)、市長(zhǎng)黃奇帆要求戶籍制度改革盡快出臺(tái)。在6月24日召開(kāi)的重慶市委三屆七次全委會(huì)上，戶籍制度改革被納入重慶十大民生工程之一。7月28日，重慶市召開(kāi)全市戶籍改革工作會(huì)議，重慶各區(qū)縣主要領(lǐng)導(dǎo)、市級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)人、大中型企業(yè)負(fù)責(zé)人共450多人參加了會(huì)議。重慶市長(zhǎng)黃奇帆作了動(dòng)員部署，這標(biāo)志重慶市戶籍制度改革工作全面啟動(dòng)。
8月1日起施行的《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶實(shí)施辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“《試行辦法》”）將農(nóng)民轉(zhuǎn)戶條件、所需證明材料、辦理程序等轉(zhuǎn)戶方式清晰地羅列開(kāi)來(lái)，依據(jù)這一《試行辦法》，凡重慶市籍鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民可自愿就近登記為城鎮(zhèn)居民，沒(méi)有其他任何附加條件。按照重慶市委市政府的決策部署，今明兩年，將有338萬(wàn)農(nóng)民變身成為擁有重慶城市戶籍的城鎮(zhèn)居民；從2012年到2020年，重慶將力爭(zhēng)每年從農(nóng)村轉(zhuǎn)移80萬(wàn)-90萬(wàn)人口，到2020年，重慶將形成在主城區(qū)聚集1000萬(wàn)城鎮(zhèn)居民、非農(nóng)戶籍人口比重升至60%、城鄉(xiāng)一體的戶籍制度體系。
