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2024年11月24日
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規劃整體謀篇布局都是圍繞“人”展開
“將‘以人為本’貫穿城鎮化規劃始終，我們做到了！”在《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》 (下稱“規劃”)頒布兩周后，參與規劃調研和編制起草的國家發改委發展規劃司副司長陳亞軍接受《中國經濟周刊》專訪時說。
陳亞軍說，規劃最大的亮點是讓城鎮化正本清源，回歸人的城鎮化的本質屬性。
四項戰略的核心都是“人”
“一直以來，我們都不希望中國的城鎮化只注重速度，而不注重質量，而城鎮化最核心的質量就是人的市民化。”陳亞軍說，“規劃提出了四項戰略任務，很多人只看到第一項是解決人的問題，實則規劃整體謀篇布局都是圍繞‘人’展開。”
“在四項戰略任務中，‘推進農業轉移人口市民化’，是為了解決農業轉移人口在城市里的身份和待遇問題；‘優化城市空間布局 ’，是為了解決8.5億左右城鎮人口(到2020年)的分布問題；‘提高城市可持續發展能力 ’，是為了解決城市產業、基礎設施和公共服務對人口的支撐能力問題；‘推動城鄉發展一體化’，是為了解決仍留在農村里的人能夠同樣分享現代化成果的問題。” 陳亞軍說。
規劃編制3年，建立了新型城鎮化的整體框架，多項沉疴的改革取得了突破，同時也有一些改革仍需探索具體路徑。陳亞軍說，建立農業轉移人口市民化成本分擔機制、多元可持續的城鎮化投融資機制、降低行政成本的設市模式、改革完善農村宅基地制度等，需要在試點中統一認識，尋找可復制、可推廣的經驗。
“人口市民化”帶來什么實惠
規劃對“以人為核心”的城鎮化形成共識，涉及到多項改革創新。
人戶分離是中國城鎮化過程中的特殊現象，是由中國城鄉二元結構決定的。“城鄉二元結構是任何發展中國家都會經歷的，這是一個客觀規律，但二元體制造成的二元結構是中國特有的，這是人為地將人區分開了。”陳亞軍對《中國經濟周刊》說，“農民工是中國特有的，他們的職業是工人，但身份卻是農民。如果我們全面建設小康社會的時候不去考慮解決這個問題，如果我們中華民族偉大復興的時候還是二元的格局，那我們的社會將會面臨很多問題。”
而規劃明確，要解決1億農業轉移人口的落戶問題，陳亞軍說，這是一項重大的改革突破。
過去，我國戶籍改革難度很大，舉步維艱。2012年，在我國7.3億的城鎮常住人口中，2.34億農業轉移人口沒有城鎮戶口，沒有享受與城市居民同等的公共服務。這個問題沉積多年，已成為當前我國城鎮化進程中最嚴重的障礙。
陳亞軍認為，規劃將居住證制度與公共服務掛鉤，這將成為戶籍改革的一個通道。在辦公室，他拿出了4本厚厚的調研報告。《中國經濟周刊》記者從報告中看到，2012年，國家發改委在調研中發現，一些地方“居住證”制度要求苛刻，要求有高中文化程度，已購房，同時已繳納幾年社保，這幾乎將99.9%的農民工排除在外。陳亞軍說，“按照規劃要求，今后居住證制度將不會設置這樣多的條件，農民工應該根據居住年限來實行梯度享有對應的公共服務”。
戶籍制度本身只是一個外殼，背后隱藏著與之相關的基本公共服務，而規劃對包括農民工在內的城鎮常住人口享有的基本公共服務設定了具體指標。
過去，農民工幾乎無法享有城市的保障性住房，但規劃突破了這一禁錮。“到2020年，我國保障房將覆蓋到城鎮常住人口的23%，這個數字背后的變化很大。”對于農民工的住房問題，陳亞軍解釋說，過去，保障房覆蓋率的基數是城鎮戶籍人口， 現在是8.5億的城鎮常住人口， 以一個家庭三口人來計算，可以覆蓋1億多人。“我們考慮到，到2020年，我們將解決三分之一左右農業轉移人口的落戶問題，保障房必須覆蓋他們，特別是舉家遷徙的農民工”。
規劃還將農民工隨遷子女接受義務教育的比例設定為99%，這是不是意味著農民工子女入學不再需要向城市學校繳納“贊助費”？陳亞軍說，目前我國農民工子女入讀公辦學校的比例是82%，背后是我國公辦教育資源的不足，公辦學校接收不了那么多學生。“我們認為，民辦學校是可以利用的，于是，在規劃中有兩條規定：第一，公辦學校要盡量解決農民工子女入學的問題；第二，如果無法解決，對普惠性的民辦學校，由政府購買服務并給予生均經費補貼。這就讓農民工子女在民辦學校也能享受到在公辦學校同等的權利”。
規劃中的改革創新不僅局限于這些，還涉及到城市土地資源集約利用、加快發展中小城市、城市群等改革舉措。對于這些已經形成共識的改革，陳亞軍表示，“我們要加大力度推進，抓緊解決。”
為了保證規劃落實，國家發改委已專門成立了城鎮化推進辦公室，統籌推進城鎮化規劃的實施。陳亞軍說，“目前國家發改委正在制定規劃實施分工方案，將規劃提出的主要目標、戰略任務和政策舉措分解落實到各有關部門，推動他們制定可操作性的配套政策和實施細則。分工方案可能會上報國務院，由國務院下發以保證落實。”
城市建設用地人均100m2是硬線
城市要可持續發展，“土地”怎么使用？在過去幾年，城市大規模地開發新城、新區導致“空城”、“鬼城”的現象頻出，如何制約城市粗放式擴張土地的行為？
陳亞軍坦言，這也恰恰是規劃制定的最大難點之一。
一些專家認為，規劃中“人均城市建設用地不超過100平米”的指標還不夠嚴格。在規劃出臺之前，國家城市建設用地指標已有明確規定，要求1萬人使用的城市土地面積為1平方公里，人均城市建設用地大約為100平方米，與規劃要求相同。
現實是，我國城市用地早已突破了這一指標。過去10年，中國各大城市經歷了大躍進式的擴張，很多城市的建設用地在翻番增長，不僅省會城市，地級城市、縣級城市也在修編規劃，而新規劃的城市面積大幅增長，甚至已經是原來面積的數倍。“過去，搞開發區、產業園區，都有部門來管理，控制較為嚴格，一個開發區的規劃面積就10平方公里左右，現在通過修編規劃來‘圈地’，其面積是過去的很多倍。”陳亞軍直言。
土地低效率、粗放式的擴張，這已成為我國城市發展的突出問題。據了解，國家發改委在調研中發現，有些省會城市原來面積為200多平方公里，可在修編城市規劃后，面積陡增200多平方公里，新規劃面積是過去的一倍。據規劃顯示，2000年到2011年間，我國城鎮建成區的面積增長了76.4%，遠高于城鎮人口50.5%的增長速度。
“現在，城鎮建設用地從總量來看已經很多了，基本上已能滿足城市發展的需求了。”陳亞軍說， “規劃對土地的制約跟理想狀態還有差距，之前我們也設計了好幾個指標，比現在更緊，但操作起來難度很大。”
現實是，很多城市已經形成了對“土地財政”的依賴，地方將土地作為融資平臺，地級市、縣級市，甚至一些省會城市都在跑土地的事情。陳亞軍說，“這是多年形成的發展模式，如果你一下子把它斬斷了，可能會引發很多問題，所以，想一下子扭轉這種狀況的難度很大。規劃提出要管住總量、嚴控增量、挖掘存量，使人均城市建設用地控制在100平方米以內，這是一個明確的導向。”
探索設立“鎮級市”
“有些改革的總體方向已經明確了，但具體操作性的路徑，下一步我們要通過試點去探索。”陳亞軍說。
建立創新行政管理、降低行政成本的設市模式是未來要推進的改革事項之一。1997年，我國設市政策收緊后，隨著大城市數量不斷增長，城市規模結構已經出現了不太合理的問題。據陳亞軍介紹，原來我國小城市在城市總數中的占比為60%左右，現在這一比例已經降到40%左右，目前的一些特大鎮，鎮區人口超過10萬的就有205個，鎮區人口超過7萬的有700多個，由于設市工作沒啟動，都設不了市。一些鎮的人口規模在擴大，但卻停留在鎮的建制上，由于鎮和城市的管理體制不一樣，當鎮區的人口聚集達到一定規模時，它的管理服務模式就要調整，陳亞軍說，“所以，需要探索新的設市模式，在增加城市設置數量的同時，防止行政編制的過度擴張和行政成本的過度增加。”
據介紹，我國的設市模式有多種，如整縣改市、切塊設市等。但以往設市做法也出現很多問題，比如整縣改市后，實際上是把大量農村地區的人口劃為城市人口、變相抬高了城市化率，切塊設市也面臨行政等級抬高、行政成本增加、與原來所屬縣之間利益關系難以處理等問題。陳亞軍說，能否探索出行政等級不變動、行政成本不增加或少增加的設市模式，我們也可作深入的思考，比如能否探索縣管市的“鎮級市”模式等，當然這會涉及到現行的法律法規等難題。
除了設市之外，陳亞軍指出，還有另外三項需要探明路徑的改革：一是建立農業轉移人口市民化成本分擔機制。如今，人口市民化成本分擔的方向已明確，但具體怎么操作？二是宅基地制度改革。過去，社會對宅基地的使用存有爭議，在城鎮化過程中，城市建設用地和農村宅基地兩頭增長，但人口卻在轉移，所以，要探索一種自愿的、有償的宅基地退出機制。三是探索建立多元化、可持續的城鎮化投融資機制。
陳亞軍說，這四項改革是城鎮化中難以回避的問題，需要探索一條更好的實施路徑。未來，發改委將會同國務院有關部門來共同推進這四方面的改革試點。
