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2024年11月24日
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備受關注的全國城鎮(zhèn)化工作會議召開在即，土地制度和戶籍制度改革再次成為城鎮(zhèn)化背景下的核心議題。雖然每年有1000多萬農民工進入城市，但現行土地制度和戶籍制度方面的制度藩籬和“隱性”門檻，使得“農民工市民化”這一新型城鎮(zhèn)化的核心難以做實。
《經濟參考報》記者了解到，一些城市利用居住證制度設置學歷、技能、投資等新門檻已成為普遍現象，或者存在只改變戶籍、未改善生活居住條件和福利水平的“空轉”現象。而當前的土地制度使得農民難以真正“走出去”和“留下來”，一些地方的戶籍改革試點中，甚至出現了原有城市戶籍人口希望換成農村戶籍的“逆城市化”現象。
門檻高 農民工身份難轉變
作為戶籍制度改革的過渡性政策，居住證制度已在多地探索實行。據全國城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點經驗總結材料，上海、浙江、廣東、江蘇、北京等地都將居住證與在當地落戶相掛鉤。然而，居住證已經成為了農民工落戶新限制。
“自由遷徙”，首次出現在今年的政府工作報告中，報告提出要為人們自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造公平的制度環(huán)境。而戶籍制度正是城鎮(zhèn)化過程中改革呼聲最高的制度藩籬之一。
去年2月，國務院發(fā)布了《關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，要求今后出臺有關就業(yè)、義務教育、技能培訓等政策措施，不要與戶口性質掛鉤，繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。十八大報告中再次明確提出，要加快改革戶籍制度，有序推進農業(yè)轉移人口市民化。
從近年來各地的實踐和國務院的政策來看，當前戶籍制度改革基本上遵循著“積極穩(wěn)妥”的思路。特別是對于農民工在大城市的落戶問題，現有的政策還比較謹慎，以防“有的地方不分城市類別不顧城市綜合承載能力，一味放寬落戶城市的條件”。
據了解，2000年，我國全面放開了縣以下城鎮(zhèn)的落戶限制；2011年，全面放開了農民進入中小城市的落戶限制；2012年，首次放開地級市戶籍，部分大城市和特大城市戶籍制度也在進行探索。
不久前，廣州市取消農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口劃分，統(tǒng)一登記為“居民戶口家庭戶”，引發(fā)人們對于戶籍制度改革加速推進的猜想。此外，河北、遼寧、江蘇、山東、重慶、四川、廣西等10多個省區(qū)相繼取消了農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口的二元戶口性質劃分，統(tǒng)稱為“居民戶口”。
有專家指出，一些地方戶籍制度改革存在“空轉”現象，即直接把農民的戶籍變了，但并沒有改變他們生產和生活居住條件，這樣的戶籍改革沒有意義。北京大學中國地方政府研究院院長彭真懷認為，依附在戶籍上的社保、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等問題不是公安部門和戶籍制度本身能夠解決的，戶籍放開之后，更重要的是解決農民進城的問題，真正實現人的城鎮(zhèn)化。
記者了解到，不少地方在居住證、戶籍、公共服務方面設置學歷、技能、投資等諸多門檻已經成為普遍現象。比如2010年至2012年5月，廣東省通過積分入戶的大約為農民工總量的百分之一，73.7%的積分入戶者具有一定職稱或者嚴苛的職業(yè)資格。
今年7月1日起，上海開始實行居住證積分制度。根據居住證積分制，持有居住證、總積分標準分值達到120分的外來人口，可以享受子女教育、異地高考、社會保險、證照辦理、住房、基本公共衛(wèi)生、計劃生育等公共服務待遇。獲得積分的基礎指標包括年齡、教育背景、專業(yè)技術職稱和技能等級、在上海市工作及繳納職工社會保險年限等。
對于大量外來務工者來說，特別是那些低文化水平的人，由于難以拿到120分的標準分，仍然都擋在門外。而且居住證和上海戶籍相比，仍然存在差距，比如不能享受上海市低保待遇，不能申請購買保障房等。
近日有媒體報道稱，由公安部牽頭制定的“居住證管理辦法”草案已經提交至國務院法制辦，有望在年內推出。其中較大的突破在于，居住證將不設置人才門檻，覆蓋所有外來人口。
負擔重 地方財政力不能支
戶籍制度改革最終要實現城鄉(xiāng)公共服務的均等化，還需要社保、財稅、土地政策等一系列改革配套。在實際操作中，很多城市不愿意放開戶籍還有現實的考慮，主要就是因為地方財力難以承擔農民工市民化的高成本。
有測算稱，一個典型農民工市民化(包括相應的撫養(yǎng)人口)所需的公共支出成本總共約8萬元左右。全國人大財經委副主任委員、經濟學家辜勝阻不久前對湖北省六個三線城市進行了調研，他認為農民工市民化有六項成本，包括隨遷子女教育成本、醫(yī)療保障成本、養(yǎng)老保險成本、民政部門的其他社會保障支出、社會管理費用和保障性住房支出。
廣東省的一位地方官員告訴記者，雖然國家和各省均出臺了基本公共服務均等化規(guī)劃和方案，但對于承擔基本公共服務的地方政府來說，服務需求越來越多，財政上的壓力越來越大，而國家和省級財政稅收政策沒有調整，各省的政策存在差異，無法對接。要將龐大的外來人口全部納入公共服務均等化的統(tǒng)籌范圍絕非易事，即使是北京、上海、廣州等經濟發(fā)達財政充裕的城市也難以承擔。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵認為，一次性將外來人口全部改成城市戶籍人口，不僅對地方財政形成較大壓力，也將會出現人口倒掛情況。因此，戶籍制度改革應分期分批實施，重點解決長期舉家遷徙，在城鎮(zhèn)就業(yè)多年有穩(wěn)定居住條件的居民。促使他們通過戶改在就業(yè)和居住地落戶。與此同時，對于沒有解決戶籍的居民，應先通過縮小公共服務差距解決農民工市民化問題。
在李鐵看來，像北京上海這樣的大城市根本沒有辦法進行戶籍制度改革，因為它們集中了全國最好的資源，福利基本上接近于發(fā)達國家了。對于中國的一個城市，要解決戶籍，同時要解決含在戶籍上的公共福利，意味著政府的支出一定會向這方面傾斜，會使原來的居民福利受到很大的影響。
有專家認為，深化城鎮(zhèn)化配套改革需要在中央政府和地方政府以及政府企業(yè)和個人之間構建多元化的成本分擔機制。比如應該建立“人錢”掛鉤機制，即根據各城市吸納農民工定居的規(guī)模，每年定向給予財政補助，以激勵城市吸納外來人口。
記者了解到，備受關注的“國家中長期新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃”中，作為地方財政重要來源的中央財政轉移支付的標準有望會進行改變。未來我國財政轉移支付分配規(guī)模將一改之前以戶籍人口認定方式，更多考慮常住人口因素，根據常住人口規(guī)模進行認定，以做到根據地方實際行動真正合理分配公共資源。
安居憂 進城農民難舍土地
30多年前的城鎮(zhèn)化發(fā)端于農民從土地的束縛中解放出來，由此出現了全世界最大規(guī)模的人口流動。在新型城鎮(zhèn)化推進過程中，土地制度改革仍是關鍵因素。
一些在北京、深圳打工的農民工接受采訪時對記者說，由于不清楚未來土地政策的變化，他們對于在城市里安家仍心存后顧之憂。
中國社科院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉認為，在缺乏穩(wěn)定的定居預期的情況下，外出的農民工不敢轉讓承包土地的經營權，更不愿意放棄已經閑置的宅基地，造成在最嚴格的土地管理制度下，土地的生產和生活利用率卻有所下降。
經濟學家厲以寧曾表示，在推進城鎮(zhèn)化過程中，土地確權要先行一步。他甚至認為，土地確權堪比另一次“土改”。
事實上，土地確權被看作保障農民土地財產權利的基礎性工作。通過確權，農民能夠拿到依法登記、具有法律效力的土地承包經營權證和宅基地使用權證，獲得更加穩(wěn)定的預期，在城鎮(zhèn)化過程中真正能夠“走得出去”。
2012年底，國土部已基本完成了農村集體土地所有權的確權工作，農業(yè)部門則提出用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。
成都作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，從2008年開始推行以“還權賦能”為核心的農村產權制度改革。通過確權頒證，農民獲得了集體土地的使用權、經營權以及由此派生出來的轉讓權，使得農村產權更為全面。
據北京大學國家發(fā)展研究院綜合課題組的研究，成都土地制度改革的路線圖是，在農地確權的基礎上，以土地指標交易帶動農村土地綜合整治，加大集體土地流轉、推動土地資源的市場化配置、促進城市化。
中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院副院長孔祥智認為，隨著農村土地所有權、使用權和經營權得到強化，再通過征地制度改革，將約束地方政府征地行為，大大提高征地補償水平和土地利用效率，并改變此前粗放的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。
清華大學教授蔡繼明則提出“農民自主型城鎮(zhèn)化”的概念，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，不經過土地征用，在集體土地上推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化并實現農民生產方式轉變與分享經濟成果的城市化模式。
蔡繼明認為，農民自主型城鎮(zhèn)化保障了農村集體土地的權益，體現了農民當家作主的地位，使農民充分享受了工業(yè)化城鎮(zhèn)化的成果，縮小乃至消除了城鄉(xiāng)二元結構所產生的各種差距和矛盾，同時也減輕了政府的財政負擔。
脫鉤難“逆城市化”現象顯露
因為農民市民化和土地財產權利掛鉤，在重慶、成都等地的戶籍改革試點中，出現了不少“逆城市化”的現象。一些農民工不愿意要城市的戶口，甚至于很多原有城市戶籍的人口，希望換成農村戶籍，以分得田地，享受城鎮(zhèn)化帶來的紅利。
前幾年，一些地方在城鎮(zhèn)化的推進過程中實行“宅基地換房、土地換社保”的政策，實際上還是打著土地的主意。比如重慶曾經提出農民進城的“三件舊衣”(農民的承包地、宅基地、林地)換“五件新衣”(包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、子女讀書、就業(yè)、住房)的政策，一度引起了很大爭議。
據全國城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點經驗總結，即使是在成都市，改革也沒有完全擺脫對農村土地的依賴關系。在城鎮(zhèn)保障性住房和失業(yè)保險等方面，還是根據居民是否擁有農村土地進行了區(qū)別對待，比如居民如果在農村仍然擁有宅基地和相應的房產，那么在城鎮(zhèn)就不能享受保障性住房；居民在農村仍然擁有承包地和林地，就不能享受到基本的失業(yè)保險。
中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院副院長鄭風田認為，農民的宅基地與承包地其實一直在承擔著農民的社會保障職能，所以目前的城鎮(zhèn)化還是不要急于去沒收農民的地與房。如果再出現2008年式的金融危機，上千萬甚至幾千萬人失業(yè)了，農村回不去了，宅基地與承包地沒有了，可能會引發(fā)大問題。
專家認為，農民應該帶著土地權利進城，轉為市民后也保留其原有的土地權利，或采取市場化的退出機制。即使“土地換社?！本哂泻侠硇?，其前提也必須是農民能夠獲得和城里人同等的社會保障。
中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林建議，一方面要盡快剝離土地的社會保障功能，尤其是在農村土地得不到物權保障、不能抵押貸款的情況下，不能硬性要求農民工以放棄土地權利為代價來獲得城市基本公共服務；另一方面要切實保障農民的土地收益權。在符合城鄉(xiāng)土地規(guī)劃的前提下，建立完善的農村土地使用權的轉讓、出租、抵押、入股的相關制度安排。
國務院發(fā)展研究中心課題組的分析稱，城鎮(zhèn)化進程中，要保護好農民土地權益關鍵在于建立被征地農民社會保障制度，鼓勵農民帶著土地權利進城做市民，保障農民的宅基地用益物權，明確農民對農村整理節(jié)約出的建設用地享有收益權，確立以土地市場價值為土地補償標準的計量依據等。
據了解，國土資源部已經考慮在加快完善農村醫(yī)療、養(yǎng)老等保障制度的前提下，逐步放開宅基地使用權流轉。而目前浙江、安徽、廣東等地也已著手進行宅基地流轉試點工作，意在探索建立宅基地流轉制度，真正體現農民的財產權益，讓農民帶著“第一桶金”進城。
