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2024年11月24日
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治污不力，提頭來見？
2013年年底，在北京的地方“兩會”上，市長王安順透露，北京已與中央簽訂責(zé)任書，承諾到2017年改善大氣質(zhì)量。他說，中央某領(lǐng)導(dǎo)曾對他開玩笑，稱治理不好空氣，就“提頭來見”。
有意思的是，如果治理不好空氣，就要“提頭來見”的話，那些能夠治理好空氣的地方，又該如何獎勵？
這是一個被普遍忽略的問題。
事實上，中國在GDP統(tǒng)計中忽略了很多因素。此前，中國的高速發(fā)展，建立在“四大犧牲”之上，即對自然環(huán)境、國家資源、社會公平和未來發(fā)展的犧牲。首當(dāng)其沖的，就是環(huán)境犧牲。不少地方為了迅速做大GDP，罔顧對當(dāng)?shù)丨h(huán)境與生態(tài)的 破壞。
在最近一次國務(wù)院常務(wù)會議上，推進青海三江源生態(tài)保護、建設(shè)甘肅省國家生態(tài)安全屏障綜合試驗區(qū)、京津風(fēng)沙源治理、全國五大湖區(qū)湖泊水環(huán)境治理等被列入政府工作議程，顯示中國政府改善環(huán)境的決心。
事實上，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、提倡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的同步，無論在政府還是民間，已倡導(dǎo)多時，但從實效看，并不理想。推行新的發(fā)展模式，不僅需要觀念的改變，更需要制度的保障。
GDP統(tǒng)計應(yīng)計入治污成本
首當(dāng)其沖的就是改變GDP的統(tǒng)計方法，推出“綠色GDP”的統(tǒng)計模式。
一直以來，朝野之間，對于中國GDP統(tǒng)計方法的詬病，集中在兩個方面。一是地方的GDP總和，往往大于國家統(tǒng)計局的全國數(shù)據(jù)。2013年，地方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，超出全國數(shù)據(jù)2萬億，誤差達5%。另一個就是對GDP統(tǒng)計方法的質(zhì)疑。特別是一些污染嚴(yán)重的地方，靠犧牲環(huán)境制造了GDP，同時又把治理環(huán)境污染的投資計入GDP。如果采用“綠色GDP”的計算方法，中國經(jīng)濟總量應(yīng)比現(xiàn)在少。
“綠色GDP”是指用以衡量各國扣除自然資產(chǎn)損失后，新創(chuàng)造的真實國民財富的總量核算指標(biāo)。簡單地講，應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)行統(tǒng)計GDP中，扣除由于環(huán)境污染、自然資源退化、教育低下、人口數(shù)量失控、管理不善等因素引起的經(jīng)濟損失成本，從而得出真實的國民財富總量。其中，最應(yīng)當(dāng)被計入的一個重要變量，就是環(huán)境污染。
“綠色GDP”自2005年國家環(huán)保總局和國家統(tǒng)計局聯(lián)合推出以來，一直難以落實。究其原因，與中央政府GDP至上的態(tài)度有關(guān)。在國家層面，對于各地在發(fā)展過程中造成的環(huán)境破壞和資源浪費，實際上是默許和放任的。
但是，中國已崛起為全球第二經(jīng)濟大國，GDP總量僅此于美國；排名第三的日本經(jīng)濟仍在低迷中徘徊，預(yù)計與中國的差距將越來越大。說得直白一點，改變GDP的計算方法，不影響中國在全球的經(jīng)濟地位，亦不影響國民對于中國復(fù)興的心理預(yù)期。同時，蔓延全國的霧霾已經(jīng)引起了高層的警覺，提高發(fā)展質(zhì)量已經(jīng)成為從廟堂到民間的共識。
據(jù)北京方面統(tǒng)計，治理PM2.5的投入將高達7600億元，加上其他費用，估計需要1萬億元。2013年，北京就有5年投入1萬億元治污的計劃。而按照北京當(dāng)下的GDP增速看，未來5年的GDP總量，大約正好為10萬億左右，也就是說治污消耗高達到GDP的10%以上。當(dāng)下，全國的治污消耗，大約為GDP的2%。
根據(jù)國際經(jīng)驗，為改善環(huán)境，環(huán)保投資須占當(dāng)年本國GDP的1.5%到2.5%。而在工業(yè)化高峰期，一些發(fā)達國家在環(huán)保方面曾消耗巨大社會財富，占比一度超過3%。如日本在上世紀(jì)80年代，環(huán)保投入占GDP的比重達到了3.4%，英國、德國等歐洲國家在上世紀(jì)60到70年代，環(huán)保投入比重也在3%左右,美國在上世紀(jì)70年代為2%。北京的治污投入，固然反映了其積極態(tài)度，更體現(xiàn)出污染程度的嚴(yán)重。若將治污當(dāng)做成本而非產(chǎn)出，則根據(jù)新的計算方法，北京GDP將大幅縮水。
推行“綠色GDP”才有可能改變地方的發(fā)展模式。舉例來說，在霧霾重重的中國北方，河北省張家口市卻保有少見的良好的空氣質(zhì)量。以現(xiàn)行統(tǒng)計方式，張家口的經(jīng)濟總量相對較小。但如果推行“綠色GDP”模式，其他地區(qū)的資源消耗被扣除，GDP總量將下降，但張家口的GDP將相對上升。
這種將治污成本計入GDP統(tǒng)計的方式，對于那些不顧環(huán)境、片面追求發(fā)展的地方，將成為一種懲罰機制。其短期投機制造的GDP將會縮水，近年來愈演愈烈的“造城運動”也能得到部分遏制。改變GDP的統(tǒng)計方法，實為大勢所趨，而且這種改變應(yīng)以一種常規(guī)懲罰機制確定下來，對于環(huán)保努力的地區(qū)，則會形成一種激勵。
GDP統(tǒng)計不能忽視區(qū)域規(guī)劃導(dǎo)致的發(fā)展權(quán)不平等
“綠色GDP”的統(tǒng)計，還應(yīng)考慮社會公平因素，除了計入治污投入外，還應(yīng)考慮到因政府規(guī)劃導(dǎo)致的地區(qū)間的不平等發(fā)展權(quán)。
中國區(qū)域發(fā)展不均衡、地理復(fù)雜、產(chǎn)業(yè)多元，這一點甚至還超過美國。當(dāng)下中國將全國土地劃分為四大功能區(qū)，即優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類。其中的限制開發(fā)和禁止開放區(qū)域，實則為中國的整體發(fā)展做出了犧牲，產(chǎn)業(yè)受限，應(yīng)針對它們建立補償機制。
補償?shù)闹饕侄危钦霓D(zhuǎn)移支付。目前，發(fā)達國家的轉(zhuǎn)移支付占財政收入的比重相當(dāng)高，日本高達50%，而美國達20%。美國的多數(shù)西部城市，稅收都比東部低。中國在國家層面上的轉(zhuǎn)移支付制度也需要改變。
比如，南水北調(diào)。這個涉及到數(shù)億人口的浩大工程即將完成，但其中仍有很多未竟之事。北京的飲水問題，引發(fā)北京和河北的長期糾葛，為了保證北京的水源，河北張家口市的官廳水庫區(qū)域內(nèi)，很多產(chǎn)業(yè)被禁止。北京的密云水庫，上游為河北承德市，當(dāng)?shù)匾嘤泻芏喈a(chǎn)業(yè)被禁止發(fā)展。從某種意義上說，這是河北對于北京發(fā)展做出的犧牲，而目前，這種犧牲沒有得到應(yīng)有的補償，北京每年補償河北的水費，少得可憐。這個時候，就需要來自中央層面的協(xié)調(diào)機制。未來的南水北調(diào)工程，牽涉更廣，更需要建立國家層面的轉(zhuǎn)移支付制度。
同樣，鄱陽湖作為長江中下游最大的生態(tài)區(qū)，對長江水質(zhì)和華東生態(tài)安全十分重要。筆者調(diào)研時，曾有江西人表示，江西為了保護下游的江浙和上海的環(huán)境，作出了犧牲。同樣，青海保護黃河源頭三江源，黃河下游的省份，是否應(yīng)該給予青海財政補貼？這些都需要在中央層面的統(tǒng)籌，不能讓地方繼續(xù)互相扯皮。
天賦有異，發(fā)展同權(quán)。那些作出犧牲的地方，理應(yīng)得到補償。這不僅事關(guān)公平，更關(guān)系到地方的發(fā)展動力。對部分區(qū)域，除了轉(zhuǎn)移支付外，也需要合理的產(chǎn)業(yè)扶持。
造血勝于輸血。此前中國對于一些不適宜開發(fā)的區(qū)域，以及老少邊窮區(qū)域，實行的是“扶貧”制度，但事實證明，這種模式效果并不明顯。一個地方的經(jīng)濟勃興，核心在于產(chǎn)業(yè)振興。
以河源為例。河源雖地處中國開放前沿的廣東，但由于是廣東重要的水源地，因此在發(fā)展產(chǎn)業(yè)上受到諸多限制。河源近年的發(fā)展，奉行反傳統(tǒng)發(fā)展路徑、反經(jīng)濟周期操作、反梯度產(chǎn)業(yè)承接的“三反”模式，直接發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，將新電子、新材料、新能源、新醫(yī)藥作為四大重點產(chǎn)業(yè)。而河源能夠?qū)崿F(xiàn)這種發(fā)展模式，亦需廣東政府的支持。河源承接的高新產(chǎn)業(yè)，多來自廣州和深圳，尤其是深圳政府，更引導(dǎo)企業(yè)往河源投資。
中國中西部不可能復(fù)制東部發(fā)展模式，打破傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期，將是未來“受限開發(fā)”地區(qū)的重要發(fā)展模式，而在“禁止開發(fā)”區(qū)域，發(fā)展旅游觀光和休閑產(chǎn)業(yè)，或許是另一個出路。寧夏打造塞上江南、青海和西藏、新疆發(fā)展旅游，是一種可以鼓勵的嘗試。未來國家的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，以及文化產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)，應(yīng)重點照顧一些為環(huán)境做出犧牲的區(qū)域，促進其產(chǎn)業(yè)振興。
