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2024年11月24日
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近日，農業部發布《關于切實做好2014年農業農村經濟工作的意見》，對今年農村經濟工作開展做出具體安排。《意見》提出，選擇2個省開展整省試點農村土地承包經營權確權登記頒證工作，其他省份至少選擇1個整縣開展試點。專家表示，農村土地承包關系的逐漸穩定和完善，使承包經營權用以抵押融資成為了可能。下一步，農村土地承包經營權的抵押融資試點或將在農村改革實驗區推進，四川、浙江、重慶等地都可能成為試點地區。
確權
選兩省整省試點頒證工作
《意見》提出，要穩定和完善農村土地承包關系。堅持農村土地農民集體所有，抓緊研究現有土地承包關系保持穩定并長久不變的具體實現形式，進一步明確所有權、承包權、經營權之間的關系；抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，進一步擴大試點范圍，選擇2個省開展整省試點，其他省份至少選擇1個整縣開展試點。
記者了解到，四川省已經確定為全國兩個全面試點確權頒證的省之一。目前成都市已經全部實現了確權。除成都外，截至2013年年底，四川還有112個縣全面開始了確權頒證工作。
另外，其他各省也于日前相繼作出了具體安排。作為農業大省的吉林將進一步擴大確權登記試點范圍，重點抓梅河口市、公主嶺市兩個整縣推進試點，吉林省其他縣(市、區)自行選擇有代表性的1個鄉或2個村開展試點。
對于農民來說，土地確權登記是增加財產性收入的制度保障，也是維護農民土地承包權益的迫切需要。吉林省雙遼市東明鎮慶祥村農民于占堂就表示“有了這個確權后的集體土地所有證，咱們農民心里可有底了，以后要是有土地糾紛、流轉、占地啥的，拿著它說話就好使了。”
“今年中央一號文件也提出要完善農村土地承包政策，穩定農村土地承包關系并保持長久不變。”中國農業 科 學 院 農 經 所 所 長 秦 富 在 接 受《經濟參考報》記者采訪時表示，只有通過確權頒證，才能確定土地對應的權屬關系，才能隨即展開其他各項改革工作。
農業部部長韓長賦在2013年全國農業工作會議上曾表示，力爭用5年時間基本完成全國農村土地承包經營權確權登記頒證。記者了解到，截至2012年底，全國農村集體土地所有權確權登記發證率已達到94.7%，累計發證約620萬宗，部分地區已全部完成。
有業內人士表示，雖然已經有了具體時間表，確權頒證工作到目前為止也已取得了很大進展，但是該項工作是否能按時完成尚不能確定。
北京農村產權交易所有限公司合作發展部高級經理趙忠煦表示，目前北京市的承包經營權證已經全部制作結束，但是因為確權工作還沒有完成，所以并未下發。他表示，土地確權的工作量相當大，挨戶訪問、土地丈量等具體工作頗費時間，而且這其中還涉及很多動態數據的變化問題。
流轉
承包經營權可抵押融資
農村土地確權頒證之后，農村土地承包經營權的流轉就有了保障，而農民將因此獲得更多的財產性收入。
多位專家表示，黨的十一屆三中全會開啟的農村改革，實現了土地所有權和承包經營權的“兩權”分離，極大解放了農村生產力。今年的中央一號文件更是首次提出，在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。專家認為“三權分離”“允許抵押擔保”等舉措是深化我國農村經濟體制改革的一大創新。
趙忠煦稱，從頒證方面來看，目前我國頒發的是《農村集體土地所有權證》和《農村土地承包經營權證》兩種。前者頒給村集體，確認相關土地的所有權歸屬。后者頒給農民，確認其對土地擁有的承包經營權。
“也就是說，從頒發證書的層面上來看，承包權和經營權目前仍然是一體的。”趙忠煦說，在現有的法律框架下，這種形式還不會做出調整。但是，經營權作為獨立的權利進行流轉是勢在必行的，它在目前的經濟形勢下有很多現實意義。其中最重要的一點就是，其有望為解鎖農地抵押困局創造最為關鍵的制度基礎。
農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇說，承包權和經營權兩權分離之后，原承包者擁有長期穩定的承包權，能夠穩定獲得承包權的財產收益，并以此獲得基本生活保障。而經營者則可以用自身持有的、相對獨立化的經營權為客體來設定抵押。
張紅宇表示，經營權抵押給金融機構或其他債權人，并不影響承包農戶和集體的土地承包關系。經營者到期不能償還抵押債務，金融機構或其他債權人也不能取得承包方的地位，只能是以土地經營獲得的農產品收入或地租收入優先受償。
趙忠煦表示，實際上，金融機構出于風險和成本等因素的考慮，不大愿意接受農民的抵押。但是，如果經營權流轉到了農業企業等經濟體量更大的主體手中時，獲得金融機構青睞的機會就大了很多。
他還說，目前來看，這種形式的農業融資方式暫時還離不開政府的支持：一是由政府設立農業擔保公司，為農民的抵押行為作擔保；二是由政府成立專項風險基金。現在包括湖北、吉林、云南等省都已經在省內開始推進農地抵押貸款的相關工作。尤其是云南，該省農民用土地抵押貸款的額度高、規模大。
有關專家預測，下一步，農村土地承包經營權的抵押融資試點可能會在農村改革實驗區推進，包括四川省、浙江省、重慶市等地都可能在試點范圍以內。不過，現在我國還沒有設立農地抵押登記機構，為預防風險，應該盡早將此事提上議程。
修法
多項法律法規有待修改
今年中央一號文件在深化農村土地制度改革上，多次提出“推動修訂相關法律法規”。專家表示，在農村土地承包關系方面，如果希望按照中央的要求推進工作，那么意味著包括《憲法》、《物權法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》《擔保法》等法律都將面臨修改。
我國現行的《土地管理法》第六十三條規定，農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。但是，按十八屆三中全會《決定》精神，集體經營性建設用地可進入市場，和國有土地享受同等權利和同等價格。
1995年實行的《擔保法》第三十七條規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”不得抵押。但是，今年的中央一號文件則提出，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。
《憲法》第10條規定，城市土地屬于國家所有。但是，中央農村工作領導小組副主任、辦公室主任陳錫文日前表示，如果集體經營性建設用地可以進入市場，同時這部分土地是在城市規劃區范圍之內，那么今后中國的城市土地就不完全是國家所有，也會有集體所有。所以，就要修改“城市土地屬于國家所有”的條款。
陳錫文還指出，在推進“三權分離”的改革時，因為承包權是基于農民作為集體經濟組織的成員權，成員權不可抵押，但是承包農地的經營權可以抵押。農戶自己經營這片土地，他可以拿農地經營權去抵押；如果他把經營權流轉給了別人，別人在得到其同意的前提下，經營權也可抵押，這就涉及《農村土地承包法》、《物權法》等法律的修改和調整。
另外，中國農業大學農業與農村法制研究中心主任任大鵬表示，現有的《農村土地承包法》對農民土地承包經營權抵押、流轉進行了限制。由于當時農村的實際情況是農民外出打工者少，農民基本以土地耕種作為謀生的基本手段。基于保護農民的生存權考慮，《土地承包法》要求在抵押之前首先要確定農民的土地抵押資金用于生活還是生產，如果用于一般消費，一旦不能償還則會直接影響到整個家庭的經濟來源。
