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2024年11月24日
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國家發改委城市和小城鎮中心研究員、中國城市發展研究院副院長，中國國際城市化發展戰略研究委員會專家委員 袁崇法
加強對城鎮化的管理。要制定實施好國家新型城鎮化規劃，加強重大政策統籌協調，各地區要研究提出符合實際的推進城鎮化發展意見。培養一批專家型的城市管理干部，用科學態度、先進理念、專業知識建設和管理城市。建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，加快規劃立法工作。城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃。城市規劃要保持連續性。
城鎮化應按照規律恰如其分地引導
中央提出“加強對城鎮化的管理”這一任務，實際上是要求按照城鎮化自身的規律，恰如其分地引導城鎮化進程。因為城鎮化不僅僅局限于經濟領域，還涉及到社會領域很多問題。以往在城鎮化過程中過于注重物態的東西，對于人這一因素沒有很好地研究。城鎮化本身是一個階段性的歷史過程，城鎮化速度的快與慢，城市規模究竟有多大，城市布局如何考慮區域協調與重點優勢等，有很多文章可做。
盡管我國城鎮化處在高速發展期，但已經進入后半程。上世紀70年代末80年代初，我國的城鎮化率僅為20%左右，現在已經到53%，要達到城鎮化率70%這一趨于穩定的狀態，還有不到20個百分點。
與前一階段相比，后半程城鎮化面臨著完全不同的挑戰，具體如下：
一是產業結構不一樣。過去以裝備制造業、重化工、傳統加工業為主，這些產業已經普遍出現產能過剩，未來產業更多集中在服務領域、新型產業領域。不同的業態對人口集聚的要求不同，由此形成的城鎮形態和分布也不同。
二是消費需求不一樣。過去在溫飽階段，人們是以滿足物質需求為主，現在逐步進入小康階段，人們的需求更多的是在非物質領域，在分享型、共享性領域，在精神文化領域，從而對公共服務領域產生更多的要求。
三是社會基礎不一樣。過去城里的人基本屬于無產者，現在很多人至少有一套房子，社會主體人群成為了有產者，而且還能通過房子不斷實現增值，造成人與人之間收入差距的因素在增加而不是減少。合法渠道形成的收入差距社會能夠認可，但人們的訴求更多地要求有效保護個人資產和財產，要求各種投資機會平等，要求競爭公平、公正、透明。
四是社會訴求不一樣。衣食足知榮辱，溫飽以后的人們將越來越關注尊嚴，更加珍視人格，維護自己擁有的權益，也開始更多關注周邊的事物，更多地要求公共政策制定及執行的知情權，要求擁有權力并有更多機會發表意見或建議，能夠參與城市社會治理與管理。
新型城鎮化是否按照以往的模式往前推進，還是必須突破路徑依賴，有所變化，需要深入研究。僅在嘴上喊喊口號，實施層面固守老套路，不作調整，城鎮化還會造成人力、物力和財力的浪費。
城市需要多類專家綜合管理
十八大報告提出“四化同步”、“五位一體”，這次新型城鎮化規劃又特別強調區域平衡和環境生態，與國家主體功能區規劃相協調，是從宏觀到區域的統一部署，這恰恰是以前沒有做好的。
在規劃實踐中，我們發現很多地方都希望將城市地盤規劃得很大，人口規模規劃得很大。在人口規模上總是做加法，從不做減法，這是主觀意愿替代城鎮化發展規律的表現。
關于專家型領導治市的表述。我個人認為對于專家型領導不能形成誤解。城市不是靠一類專家，而是多類專家進行綜合管理。城鎮化進程的推進意味著要由傳統二元結構的社會逐步轉變為統一的城市社會。城市社會需要多方面的專家按照城市社會的規律進行治理和管理，而不是僅僅需要城市規劃領域的專家，也不是一般性的行政干部。我們現在對于城市社會的管理并沒有一套科學系統的管理體系，通常是問題導向和惡性事故導向，在出現問題后進行突擊性治理，專項整治，搞一陣風，就是因為我們缺乏從多個領域進行專業化管理、懂城市綜合治理的專家，缺乏常態化的科學管理。
不能再“一屆政府一屆規劃 ”
在這一任務中提出“建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，加快規劃立法工作”，談及規劃立法工作，這要從我國規劃領域存在的主要問題說起。目前我國不是缺少專項規劃的法律約束，而是缺少各個專項規劃互相協調和協同的法律要求。我國的規劃有法定規劃和非法定規劃，專項規劃多數屬于法定規劃，但是各個專項規劃不能綜合協調。同時，一般綜合規劃屬于非法定規劃，沒辦法引導和制約各個專項規劃，造成各個專項規劃之間互相打架，最終使得每個規劃都不能很好地貫徹執行。
另外，規劃的法定約束的授權究竟在哪里？規劃需要國家層面的規劃，也需要區域層面的規劃，還需要城市的規劃甚至細分到園區、街區的規劃。越是貼近專項、貼近地方，到城市總體規劃都是可以有法律依據的，但是光靠城市總體規劃覆蓋不了社會層面，包含不了社會治理的各種要素，就需要在上一層區域層面的規劃中將各種要素統籌考慮。比如城鄉統籌規劃將城市、農村通盤考慮，無論從產業、基礎設施、公共服務設施、人口流動、社會保障，不再是城管城、鄉管鄉，但在現有法律規劃中沒有明確的內容。所以，要加強規劃的法律約束，除了對不同規劃所承擔的責任、包含的內容進行明確的規定，還必須授予各級立法機構有效的法律權限。
在未來新型城鎮化進程中，“城市規劃要保持連續性”的提法非常好?，F在我國的城市規劃是由政府直接主持制定，不是很嚴肅，而且規劃特別短命，隨意性很強，說改就改。同時，城市規劃很少有公眾的參與，即便參與也是局限在專業領域，而沒有擴大到跨領域，但規劃的執行必須是跨領域的。只有將規劃徹底從行政決定轉向法律決定，從法律層面進行制度約束，才能扭轉目前的這種局面，使規劃真正產生長期的、連續性的作用。
