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2024年11月24日
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國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)中心研究員、中國城市發(fā)展研究院副院長，中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會專家委員 袁崇法
加強(qiáng)對城鎮(zhèn)化的管理。要制定實(shí)施好國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，加強(qiáng)重大政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各地區(qū)要研究提出符合實(shí)際的推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展意見。培養(yǎng)一批專家型的城市管理干部，用科學(xué)態(tài)度、先進(jìn)理念、專業(yè)知識建設(shè)和管理城市。建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作。城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。城市規(guī)劃要保持連續(xù)性。
城鎮(zhèn)化應(yīng)按照規(guī)律恰如其分地引導(dǎo)
中央提出“加強(qiáng)對城鎮(zhèn)化的管理”這一任務(wù)，實(shí)際上是要求按照城鎮(zhèn)化自身的規(guī)律，恰如其分地引導(dǎo)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。因?yàn)槌擎?zhèn)化不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還涉及到社會領(lǐng)域很多問題。以往在城鎮(zhèn)化過程中過于注重物態(tài)的東西，對于人這一因素沒有很好地研究。城鎮(zhèn)化本身是一個階段性的歷史過程，城鎮(zhèn)化速度的快與慢，城市規(guī)模究竟有多大，城市布局如何考慮區(qū)域協(xié)調(diào)與重點(diǎn)優(yōu)勢等，有很多文章可做。
盡管我國城鎮(zhèn)化處在高速發(fā)展期，但已經(jīng)進(jìn)入后半程。上世紀(jì)70年代末80年代初，我國的城鎮(zhèn)化率僅為20%左右，現(xiàn)在已經(jīng)到53%，要達(dá)到城鎮(zhèn)化率70%這一趨于穩(wěn)定的狀態(tài)，還有不到20個百分點(diǎn)。
與前一階段相比，后半程城鎮(zhèn)化面臨著完全不同的挑戰(zhàn)，具體如下：
一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不一樣。過去以裝備制造業(yè)、重化工、傳統(tǒng)加工業(yè)為主，這些產(chǎn)業(yè)已經(jīng)普遍出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，未來產(chǎn)業(yè)更多集中在服務(wù)領(lǐng)域、新型產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。不同的業(yè)態(tài)對人口集聚的要求不同，由此形成的城鎮(zhèn)形態(tài)和分布也不同。
二是消費(fèi)需求不一樣。過去在溫飽階段，人們是以滿足物質(zhì)需求為主，現(xiàn)在逐步進(jìn)入小康階段，人們的需求更多的是在非物質(zhì)領(lǐng)域，在分享型、共享性領(lǐng)域，在精神文化領(lǐng)域，從而對公共服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生更多的要求。
三是社會基礎(chǔ)不一樣。過去城里的人基本屬于無產(chǎn)者，現(xiàn)在很多人至少有一套房子，社會主體人群成為了有產(chǎn)者，而且還能通過房子不斷實(shí)現(xiàn)增值，造成人與人之間收入差距的因素在增加而不是減少。合法渠道形成的收入差距社會能夠認(rèn)可，但人們的訴求更多地要求有效保護(hù)個人資產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)，要求各種投資機(jī)會平等，要求競爭公平、公正、透明。
四是社會訴求不一樣。衣食足知榮辱，溫飽以后的人們將越來越關(guān)注尊嚴(yán)，更加珍視人格，維護(hù)自己擁有的權(quán)益，也開始更多關(guān)注周邊的事物，更多地要求公共政策制定及執(zhí)行的知情權(quán)，要求擁有權(quán)力并有更多機(jī)會發(fā)表意見或建議，能夠參與城市社會治理與管理。
新型城鎮(zhèn)化是否按照以往的模式往前推進(jìn)，還是必須突破路徑依賴，有所變化，需要深入研究。僅在嘴上喊喊口號，實(shí)施層面固守老套路，不作調(diào)整，城鎮(zhèn)化還會造成人力、物力和財(cái)力的浪費(fèi)。
城市需要多類專家綜合管理
十八大報告提出“四化同步”、“五位一體”，這次新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃又特別強(qiáng)調(diào)區(qū)域平衡和環(huán)境生態(tài)，與國家主體功能區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，是從宏觀到區(qū)域的統(tǒng)一部署，這恰恰是以前沒有做好的。
在規(guī)劃實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)很多地方都希望將城市地盤規(guī)劃得很大，人口規(guī)模規(guī)劃得很大。在人口規(guī)模上總是做加法，從不做減法，這是主觀意愿替代城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的表現(xiàn)。
關(guān)于專家型領(lǐng)導(dǎo)治市的表述。我個人認(rèn)為對于專家型領(lǐng)導(dǎo)不能形成誤解。城市不是靠一類專家，而是多類專家進(jìn)行綜合管理。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)意味著要由傳統(tǒng)二元結(jié)構(gòu)的社會逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一的城市社會。城市社會需要多方面的專家按照城市社會的規(guī)律進(jìn)行治理和管理，而不是僅僅需要城市規(guī)劃領(lǐng)域的專家，也不是一般性的行政干部。我們現(xiàn)在對于城市社會的管理并沒有一套科學(xué)系統(tǒng)的管理體系，通常是問題導(dǎo)向和惡性事故導(dǎo)向，在出現(xiàn)問題后進(jìn)行突擊性治理，專項(xiàng)整治，搞一陣風(fēng)，就是因?yàn)槲覀內(nèi)狈亩鄠€領(lǐng)域進(jìn)行專業(yè)化管理、懂城市綜合治理的專家，缺乏常態(tài)化的科學(xué)管理。
不能再“一屆政府一屆規(guī)劃 ”
在這一任務(wù)中提出“建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作”，談及規(guī)劃立法工作，這要從我國規(guī)劃領(lǐng)域存在的主要問題說起。目前我國不是缺少專項(xiàng)規(guī)劃的法律約束，而是缺少各個專項(xiàng)規(guī)劃互相協(xié)調(diào)和協(xié)同的法律要求。我國的規(guī)劃有法定規(guī)劃和非法定規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃多數(shù)屬于法定規(guī)劃，但是各個專項(xiàng)規(guī)劃不能綜合協(xié)調(diào)。同時，一般綜合規(guī)劃屬于非法定規(guī)劃，沒辦法引導(dǎo)和制約各個專項(xiàng)規(guī)劃，造成各個專項(xiàng)規(guī)劃之間互相打架，最終使得每個規(guī)劃都不能很好地貫徹執(zhí)行。
另外，規(guī)劃的法定約束的授權(quán)究竟在哪里？規(guī)劃需要國家層面的規(guī)劃，也需要區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃，還需要城市的規(guī)劃甚至細(xì)分到園區(qū)、街區(qū)的規(guī)劃。越是貼近專項(xiàng)、貼近地方，到城市總體規(guī)劃都是可以有法律依據(jù)的，但是光靠城市總體規(guī)劃覆蓋不了社會層面，包含不了社會治理的各種要素，就需要在上一層區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃中將各種要素統(tǒng)籌考慮。比如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃將城市、農(nóng)村通盤考慮，無論從產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、人口流動、社會保障，不再是城管城、鄉(xiāng)管鄉(xiāng)，但在現(xiàn)有法律規(guī)劃中沒有明確的內(nèi)容。所以，要加強(qiáng)規(guī)劃的法律約束，除了對不同規(guī)劃所承擔(dān)的責(zé)任、包含的內(nèi)容進(jìn)行明確的規(guī)定，還必須授予各級立法機(jī)構(gòu)有效的法律權(quán)限。
在未來新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，“城市規(guī)劃要保持連續(xù)性”的提法非常好。現(xiàn)在我國的城市規(guī)劃是由政府直接主持制定，不是很嚴(yán)肅，而且規(guī)劃特別短命，隨意性很強(qiáng)，說改就改。同時，城市規(guī)劃很少有公眾的參與，即便參與也是局限在專業(yè)領(lǐng)域，而沒有擴(kuò)大到跨領(lǐng)域，但規(guī)劃的執(zhí)行必須是跨領(lǐng)域的。只有將規(guī)劃徹底從行政決定轉(zhuǎn)向法律決定，從法律層面進(jìn)行制度約束，才能扭轉(zhuǎn)目前的這種局面，使規(guī)劃真正產(chǎn)生長期的、連續(xù)性的作用。
