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2024年11月24日
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清華大學政治經濟研究中心主任、中國國際城市化發展戰略研究委員會專家委員 蔡繼明
推進農業轉移人口市民化。主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力。要發展各具特色的城市產業體系，強化城市間專業化分工協作，增強中小城市產業承接能力。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。推進農業轉移人口市民化要堅持自愿、分類、有序。
農民進城：就業轉變與身份轉變
截止2012年底我國按常住人口統計的城鎮化率是52.57%，而按戶籍人口統計的城鎮化率只有35.29%，二者相差17個百分點，這就是說，有2億多從農村轉移出來的人口雖然被計算在城鎮人口中但沒有完全享受城市居民的福利和待遇。如果按照實際市民化程度計算，即對農民工的市民化程度打五折，我國真實的城鎮化率大概只有42%左右，不僅遠低于官方公布的數據，而且遠低于世界平均水平以及和我國發展程度相當國家的水平，更低于日本、韓國和臺灣地區的水平。所以，中央才特別強調“推進農業轉移人口市民化”，當前的主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農民工落戶問題。
顯然，從農村轉移到城市的人口長時間保留農民工的身份，處于一種“半城市化”的狀態，不僅對我國工業化進程中勞動力的長期有效供給產生負面影響，如民工荒的常態化、熟練勞動力的短缺以及專業技術工人就業不穩定等，而且會在原有的城鄉二元機構基礎上造成城市中城鎮戶籍人口與非城鎮戶籍人口新的“二元結構”。 同時由于大量農民工不能真正實現市民化，他們的有效需求也會受到壓抑，從而難以大幅度提高國內消費需求，阻礙我國經濟發展方式的根本轉變。
不僅如此，由于這些進城務工的農民長期與農村土地保留著割不斷的聯系，也不利于農村土地的流轉，難以實現農地規模經營。如果及時將進城農民真正轉變為城市人口，使他們在城市安居樂業，一方面會擴大務農家庭的土地經營規模，另一方面會使農村建設用地特別是宅基地相應減少。近年來我國隨著城市化進程加快和城市空間高速擴展，農村建設用地不但沒有下降反而增加，主要原因就是沒有解決好進城務工農民的落戶問題，他們把在城市掙的錢又帶回到農村建房子。這樣城鄉兩頭擠占耕地，我國的18億畝耕地紅線和糧食安全的底線就很難保住了。
城市化進程包括兩個轉變，一是農民的就業從農業生產轉向非農業生產，二是農民的身份轉變為市民。我國目前2.6億農民工絕大部分只是實現了就業的轉變，由于沒有城鎮戶籍，也就不能完全實現身份的轉變，不能享受城鎮居民的公共服務和社會保障。所以，我不贊成簡單地取消農民工這個概念：農民工并非是一個主觀的歧視性概念，而是一個現階段恰如其分地反映進城務工農民真實社會屬性的概念。當務之急不是取消農民工概念，而是轉變農民工身份——由農民工真正轉變為市民。
要實現上述雙重轉變，不僅需要消除就業、教育、住房、醫療、社會保障的體制制度障礙，而且需要農民工提升自身素質，以便能夠進入更多行業和更高級的崗位，而不是簡單地從事臟亂差、危險、拼體力的工作。農民工要融入城市生活、享受城市文明，自身的教育水平和文明素質也有待提高，和城市居民融為一體也需要一個過程。
中小企業能更多吸納農民就業
就業是民生之本。加快城市化進程，就業是關鍵：農民只有首先實現就業的轉變才談得上身份的轉變。按照全國城鎮化發展規劃，到2020年我國的城鎮化率要達到60%，每年還要有一千萬農民進城，7年就有7千萬農民工。我國每年計劃新增的就業崗位大都面向的是城鎮戶籍人口，而近年來我國每年僅畢業的大學生就六七百萬人，還有從部隊轉業的軍人，就業壓力很大，為此必須大力發展中小企業。
中小企業創業成本低，就業門檻低，通常是勞動密集型產業。目前我國新增就業崗位的80%是由民營企業、中小企業提供的，國企吸納就業的人數很有限。國家在財政稅收和產業政策等相關領域應該更多地向中小企業傾斜。
另一方面，由于大城市、特大城市有比較發達的第二、第三產業，創業機會多，就業機會也多，城市基礎設施比較完善，公共服務水平較高，農民工進城，首選的自然是這些特大城市和大中城市。當務之急是放開這些大中城市和特大城市的戶籍限制，降低農民工進城落戶的門檻，讓外來人口與本地人口一樣在住房、醫療、教育等方面享受同等待遇，逐步縮小城市常住人口與戶籍人口之間的缺口。
優先發展大城市，特別要強調城市群的發展，在大城市周邊聚集起星羅棋布的小城市和鎮。隨著城鐵、動車、高速公路等交通設施的興起，方圓一二百公里甚至三四百公里半小時能到達的經濟圈內的中小城市都有很大的發展空間。
不宜籠統地提發展小城鎮。要在19000多個建制鎮中重點發展2000多個縣所在的城關鎮，偏遠的小鎮若沒有特色產業、獨特的自然風光、文化歷史遺產等，就不具備承擔人口轉移的功能。
是否轉為市民應尊重農民意愿
按照規劃，到2020年我國要有1億農民工及其家屬轉變為城鎮居民。過去三年我們每年才轉移農業人口800萬人，今后7年意味著每年要轉移農業人口1100多萬人，與前三年相比，轉移任務更加艱巨。所以，要分批分類有序轉移，讓條件成熟的先轉移，比如在城市有穩定就業崗位、工作一定年限、有納稅記錄等。
雖然農民進城大都是自愿的，但也不排除個別地方政府看中了分散居住的農民的宅基地，以新農村建設、舊村改造為名，以城鎮戶口為誘餌，誘使或強迫農民上樓。在城鄉公共服務基本達到均等化的地方，農民權衡利弊：出于對農村生活的偏愛和對農村土地的留戀，不一定愿意進城。農民是否愿意上樓，是否愿意轉變為市民，應該允許農民自行做出選擇。
