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2024年11月24日
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5月14日，中國綜合開發研究院2010年年會在北京召開，旨在通過解析公共政策在中國城市化發展中應當扮演的角色，從理論與實踐相結合的角度，對城市化進程中涉及的相關問題進行深入探討，力求使相關公共政策的制定過程更加科學，使中國城市化進程更加和諧，更有效率。
中國綜合開發研究院理事長、原國家財政部部長項懷誠為年會致開幕詞時說，城市化的發展是一個國家發展的必然趨勢。從我國60年的經濟發展來看，很長一段時間我們走的是一條反城市化的道路，工業化超前于城市化，為此我們的城市化很有潛力。城市化到底怎么走，值得我們好好研究。
中國綜合開發研究院院長樊綱在致辭中說，綜合開發研究院立足深圳，多年來為深圳市政府和各個部門進行了大量的第一手調研，并做了一定的咨詢工作，既包括城市的布局、經濟的結構、基礎設施的建設，還包括農民進城、農民工、城中村、城市化、城市發展等城市化進程中面臨的問題。他表示，城市化將是今后長期面臨的一個重大課題。
本次會議從城市化發展與城市化質量、城市化與農民市民化、城市化與低碳城市發展三個方面的議題進行了探討。各界專家學者、政府官員及企業業界人士交流討論，為我國經濟與社會發展獻計獻策。
議題1城市化發展與城市化質量
報 告 人：中國綜合開發研究院企業與市場研究中心副研究員余暉
點評嘉賓：中國社會科學院財貿所城市與房地產研究室主任倪鵬飛
中國社會科學院城市發展與環境研究所副所長魏后凱
余暉：中國城市化的質量評析
從改革開放到現在，我國城市化率從1978年的18%提高到了46%左右。城市化率在30%-70%之間是城市化加速發展階段，可見我國城市化正處于加速階段。
目前我國城市化發展的“質”和“量”不協調，過于注重數量，也就是城市化率本身，卻忽視了城市化質量。城市化是客觀的歷史過程，城市化率的提高并不意味著城市化水平得到相應的提高。城市化水平需要從量和質兩個方面衡量：“量”是城市化率，它能比較直觀地闡述城市化的成長狀態；城市化的“質”指的是在城市化過程當中，隨著城市化率的提高，城市的要素需要得到一個協調的發展。
在研究中我們進一步反思：到底哪些原因影響到中國城市化質量的提高？
其一，半城市化的現象拖累了整個城市化的質量。在研究中我們注意到一些城區存在著城市競爭力與和諧度發展不均衡的情況。比如長三角的上海松江區的經濟發展指數排名第二，而城市功能指數排名第30名。這種現象在珠三角的小城鎮表現得更加突出，像東莞的長安鎮經濟發展排名在第19名，但是城市功能卻排到了83名，而反映公共福利、生態環境、社會治安、社會發展的質量更排到了第86名。這反映出不少城區雖然在經濟發展方面已經具有了較強的能力、就業的程度也相對較高，但并不具備與其經濟或產業人口規模相匹配的城市公共服務和配套能力，也就是或多或少的存在著半城市化的現象，而這種現象在很大程度上影響到城市化的質量。
其二，城市化進程中存在重物輕人的現象。我們每年城市建成區的面積以5%的速度增長，但是對人各方面比較忽視，尤其是城市中的外來人口難以市民化的問題，影響了城市化質量的提高。雖然在統計口徑上，外來人口在當地常住已經統計為城市人口，但是并沒有享受到相應的權利。所以從這點來看，當前中國城市化率所反映出的水平有虛高之余。
其三，現行的城市管理體制在一定程度上制約著城市化質量的提高。東莞的長安鎮尤其典型，這個鎮總人口74萬，外來人口占95%，GDP為176.4億元，都超過三亞市這樣的地級城市，但是仍舊采用農村形式、小城鎮的管理體制，按這種體制所配置的教育、治安、醫療、環保等各種社會基礎設施顯得極其短缺。究其原因就是中國現行城市管理體制往往導致事權與財權和社會經濟發展現狀不匹配，從而無法滿足吸納大量外來人口的城市的實際需求。
其四，在中國城市化進程中還存在著以環境為代價換取經濟發展的現象，長三角和珠三角新興城區萬元GDP平均煤耗0.877噸，而平均電耗是1217度，這都遠遠高出發達國家水平。所以以環境為代價換取經濟發展，影響了中國城市化發展的質量。
倪鵬飛：城市化的質量令人擔憂
中國的城市化離工業化還有一定差距，但是，從規模上看，近30年來的發展是驚人的：一是增長的速度，每年0.9—1個百分點；第二，建成區的面積驚人，這一年城市人口增長一倍多，建成區面積增長四倍。
另外，城市化質量也令人擔憂，主要存在以下三個方面的問題。
一是粗放。城市化人口增長快，城鎮土地面積、建成區面積增長更快，浪費特別嚴重。
二是半城市化。一方面遷而不轉，即縣變成區或者鎮變成市區的一部分，農民的土地被征用后成為市民，但是失地農民的就業問題沒有解決，其他的都沒有任何的變化，我們現在有6億城市人口，有5000萬甚至更多的人“被”城市化，這顯然是城市化質量不高的一個重要的體現；另一方面轉而不遷，大量的農民工雖然到城市里就業了，但他們的身份、生活、社保、住房都沒有發生根本性的變化。
第三，城市功能的缺乏。現在大城市基礎設施、硬件方面建設不錯，和國外相比也不差，但在軟件方面，城市管理、社會，特別是文化、教育方面，很難滿足真正意義上的城市的享受。小城市就更明顯，特別是小城鎮，城市硬件功能設施都很匱乏，比如水、電、煤、氣這些基礎設施在一些小城鎮，特別是農村，根本就不具備。
這些問題歸根到底來說，由于我們只注重了城市化的量，而沒有注重城市化的質，兩者沒有做到很好的平衡。在此，我提出如下觀點：
第一，關于城市化地位的問題。目前我國并沒有把城市化放到更高的意義上，盡管從經濟發展的角度講城市化特別重要，有利于經濟增長，有利于調整結構，有利于擴大內需，但城市化除了具有經濟意義，更有政治意義、社會意義、文化意義。
第二，關于城市化道路的問題。綜合我國的國情和全球的趨勢，我們提出了城市集群化發展的道路。在大城市的周邊，借用原來大城市的基礎，發展不同程度的中等城市、小城市、小城鎮，這樣小城市能夠分享大城市高端的要素和資源，同時大城市也能夠把它的功能疏散到小城市。
第三，關于城市化的質量評價體系。評價體系的相關指標可以從經濟、社會、環境、文化、城市功能等幾個方面考慮，經濟中應該強調就業率，還要強調“三產”的比重。
第四，提升城市化的對策。一是要提高認識，如果認識不到位，肯定不會對城市化下大決心做；二是要實施績效考核；三是科學規劃；四是要有配套的制度。
魏后凱：未來城市化應堅持速度與質量并重
城市化水平與質量的協調是一個很重要的問題，為此，我提四點想法。
一是，中國的城鎮化是一個缺乏質量的城鎮化。改革開放以來，我國的城鎮化快速推進，但質量不高，城鎮化的質量與速度不相協調。1996—2009年，中國的城鎮化速度每年提高1.25個百分點。按照國家統計局的數據，到2009年，我們城鎮人口6.22億，城市化率達到46.59%。通過我們最近的研究發現，2007-2008年，287個地級市市轄區的人口中非農業人口是60%，有40%是農業人口，都被統計到城鎮人口中。據估計，現在46.22億城鎮人口中實際上有17%是農業人口。同時，我們還有大量的外出在城市打工的農民工（2008年底是1.4億人）還沒有很好地融入到城市中。
二是，中國的城鎮化是一種地區發展不平衡的城鎮化。盡管西部地區和沿海地區的工業化差距在縮小，但城鎮化差距在拉大。2008年，東部地區的城鎮化率達到了55.9%，東北地區是56.7%，而西部地區只有38.3%。2000-2008年，西部地區與東部地區的城鎮化的差距由16.6個百分點擴大到2007年的18個百分點。
三是，中國的城鎮化主要是一種土地的成本。我們做過一個測算，2001-2008年，中國的城鎮人口每年增長3.55%，但是城鎮建成區的面積每年擴張6.2%，比人口的增長速度快一倍。城市用地面積每年擴張7.4%，遠遠快于人口的增長。究其原因，主要由于我們現在的財政是一種土地財政。從2008年的情況來看，全國所有的城市土地出讓和轉移的收益占地方財政收入的近50%。
四是，中國的城鎮化進入一個重要的轉型時期。我們應該從過去注重城鎮化的速度向更加注重城鎮化的質量轉變，從過去單純注重速度到速度與質量并重轉型。
議題2城市化與農民市民化
報 告 人：中國綜合開發研究院城市經營研究中心主任
中國國際城市化發展戰略研究委員會專家委員李津逵
點評嘉賓：中國社會科學院農村發展研究所所長張曉山
國務院發展研究中心農村經濟研究部研究室主任何宇鵬
北京天則經濟研究所所長、學術委員會主席張曙光
李津逵：農民市民化需要中央從全局統籌
我國改革開放第一個30年的半城市化，沖破了計劃經濟的桎梏，伴隨著民工潮，和聯產承包、鄉鎮企業、自由市場一樣是中國農民的偉大創舉，是一個偉大的歷史進步。
今天中國農民的收入超過半數以上是來自打工的收入，中國西部地區也分享了東部的發展，比如重慶有些地方的產業是“321”“312”，都說明外面打工的人把錢寄回家，變成了他們發展的動力。我國兩億農民憑空造就了一個“世界工廠”，留在家里的“386199”，還把糧食產量逐年的提升，在經濟上無比的合理。
當然，“半城市化”有巨大的危險，戶籍口徑的城市化率和五普口徑之間的城市化率有13%左右的大落差，也就是13%的農民工進入城市沒有受到平等的關照，這將帶來重大的社會風險和社會代價。為此，在半城市化基礎上的城市化，就是農民的市民化。
農民市民化的宏觀效應帶來的就是經濟發展方式轉變的一系列效應，我們看看農民需要的是什么？農民包括失地農民和農民工，農民工包括整勞力、半勞力，他們最關心的是跨區的社保接續、低成本的生活住房，而城鄉間流動的人關心的是能否靈活就業以及相應的靈活就業的社保，還有那些在鄉村中留守、務農的人，我們的政策到底是把農民更好地留在農村，還是考慮到用國家的政策鼓勵農民完成“鯉魚跳龍門”的躍遷。
從12個中央“一號文件”來分析主題詞，只有今年的“一號文件”提出了“城鄉統籌”，“三農”問題不僅僅要在農村解決，一定要在城鄉之間統籌解決，這是今年的一號文件最大的不同。因此，“三農”問題要在城市化中間解決，要通過消減戶籍的壁壘在全國進行，要城鄉統籌并且全國統籌。
農民市民化，不是靠一個一個的部門去分門別類地進行制度設計能夠解決的，也不是一個地方政府在博弈中能得到解決，應該是中間層面做全國的統籌，像中央財經領導小組，或者至少像改革開放之初的農研中心，有一種全局性的戰略。因此，在不同體制、不同政策之間要做協調。
我們需要全面系統的城市化研究，需要整體配套的國家政策。戶籍制度、宅基地制度等都是在反城市化時代不讓農民進城的出發點下制定的政策，然而我們今天就是在這種制度之下穩步地推進城市化，這不是緣木求魚嗎？因此應該做一個整體的法規修編，而中央應該對全國進行全面統籌，特別是成立專門的城市化領導機構。
張曉山：讓符合條件的農村流動人口真正成為城鎮居民
第一，農民工的貢獻非常大，他們為農村的發展作出了巨大的貢獻，因為農民的工資性勞動報酬收入是農民純收入的重要組成部分。
第二，農民工為城市的發展、GDP、財稅收入、財富的積累作出了貢獻，而他們的保障、醫療、工傷、養老等是由農村負擔。他們把所有的貢獻、財富留給了城市，最后所有的問題都由農村承擔，他們做出的貢獻和享受的權利嚴重不對等，這是一種非常不公平的現象。
第三，如今的城市化不是一種完全的城市化。一部分農村人由于長期居住在城市，已經被視為城市人口統計在內，但他們在生活水平、生活條件、消費方式等方面離城市居民還有較大的差距，享受不到和城市人口一樣的社會福利。
第四，在過去相當長的一段時間里，我們的政策選擇、發展模式都是把資金的投入和資源的配置向大城市和沿海地區集中，而污染留在農村；優質勞動力向城市集中，把“386199”留在農村。農民市民化必須和地區協調發展大戰略結合起來考慮。
第五，無論大中小城市怎么發展，人口進入城市必須把握一條很重要的原則，即做出的貢獻和享受的權利必須對等。如果進入城市的人是城市所需要的，并且能夠給城市作出貢獻，就應該享受相應的福利，比如社會保障、福利保障、住房等。
第六，城市化并不是讓所有的農民都進城，變成市民，而是要形成城鄉經濟、社會發展一體化的新格局。一方面加速工業化、城市化進程，使一部分人口真正變成城市人口；另一方面發展現代農業，建設社會主義新農村。
何宇鵬：市民化的實現內容
市民化到底有什么樣的內容？
第一，城鄉平等的就業制度。盡管目前的就業實際上是和戶籍脫鉤，但在城鄉就業之間存在著一系列的差異和歧視。因此平等的就業制度依然是市民化的一項重要內容。從其中引申出職業教育的重要，比如“民工荒”在很大程度上與勞動技能有關系的。中國未來的勞動力技能水平的提高將關系到未來中國的競爭力。
第二，普惠的公共服務制度。比如教育、衛生等方面的制度。
第三，社會保障以及社會福利制度，涉及到養老、醫療、失業、工傷、計劃生育保險以及各個城市的低保制度等。
第四，住房供應制度。在未來的時間里，住房有可能是一個很重要的問題。
第五，土地權力保障或者是處置機制。能否實現農民帶著土地進城的機制來充分保障農民的土地，作為財產權利的實現機制，可能也是我們面臨的一個重要問題。
第六，財稅制度，涉及到市民化的過程中地方政府和中央政府責任劃分問題，需要重新厘清地方政府和中央政府的責任。
第七，人口管理和戶籍制度，引申出城市管理體制。正如有的小城鎮，無論是在人口還是經濟總量上都達到了中等城市甚至是大城市的規模，但由于行政管理權限上的限制，社會發展要求的配置非常低，這就阻礙了它進一步吸納人口。
第八，民主權益的實現和保障機制，這和選舉有關系。
張曙光：三部分農民需要市民化
我們的城市化離開了城市化的基本規律，也許帶來的問題比我們解決的問題還要大。真正意義上的城市化都是人口的流動和資源的流動同時進行。然而，我們現在的情況是：人進了城，其他的東西還在農村，兩個流動分離了。城市化就是減少農民，增加市民，我國的城市化戰略應考慮三部分農民。
一是進城農民工。農民工要完全市民化牽涉到一系列的福利安排。現在政府還沒有這方面的安排，比如現在的保障性住房只考慮到城市平民，并沒有把農民工算在內，也沒有把大學生考慮在內。
第二部分是要解決城市周邊的農民問題。城市擴展首先就需要占用城市周邊的地，如今城市周邊的地價上升很快，要把土地的增值收益大部分給農民，讓農民得到相應的利益，這樣農地流轉問題才能得以解決。否則，征地過程中就會出現很多的問題。
第三部分是種糧的農民。要讓種糧的農民自愿地保護耕地，并愿意種地，就要想辦法提高種糧農民的平均收入，不是按照利益享用的原則來解決。
議題3城市化與低碳城市發展
報 告 人：中國綜合開發研究院副院長郭萬達逵
點評嘉賓：國家發改委能源研究所原所長、中國能源學會副會長周鳳起
對外經濟貿易大學國際經濟貿易學院院長、國際低碳經濟研究所所長趙忠秀
郭萬達：低碳城市化的中國模式
在我國城市化進程中，如果不把環境、生態文明、低碳的發展納入考慮范疇，這樣的城市化是有缺陷的，為此，我們應該有低碳城市化的中國模式。而中國模式的含義就是碳減排、經濟發展和城市發展三者兼顧，一個都不能丟。
低碳城市化的中國模式在路徑選擇上，應注意如下幾個問題：
第一，主體功能區的發展規劃要和低碳發展的理念相結合。國家“十一五”規劃綱要中明確提出：根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區。但從總體上來看，推進的力度不夠。現在各個地方以GDP作為主要考核指標，如果這一考核體系不轉變，是絕不可能實現低碳城市化的，也不可能實現主體功能區的規劃。地方政府過于追求GDP的發展，必然帶來環境的破壞，帶來高碳的發展。所以，在主體功能區發展中，要與資源的承載力相適應，與低碳發展相吻合，讓生態保障機制平衡，實現碳源碳匯的平衡，才有可能實現低碳城市化模式。
第二，低碳城市化一定要和產業結構調整、經濟發展方式的轉變相結合。產業結構調整是屬于市場的，而低碳的發展恰恰是市場的缺陷，必須依靠政府強有力的干預。僅靠企業自由的發展，不能實現低碳發展。深圳在這方面做了很多工作，并把低碳作為未來三十年非常重要的一個發展方向，提出將低碳的發展和城市的轉型、產業的升級結合起來。從高碳的產業結構轉為一個低碳的產業結構，將高碳、高能耗的工業轉化為低碳、低能耗的工業，這對于我們來講是非常重要的。
第三，提高能效和開發可再生能源要相結合。現在我們比較注重可再生能源的開發，但從我國的國情看，節能可能更為重要。如果將我們傳統的煤電為主的能源結構，一下子變成以核能、風能、太陽能光伏等可再生能源為主，可能有困難。因此，節能減排仍將是我們中國模式中的一個很重要的內容。如果不這樣安排，我們整個能源結構的調整也實現不了。
第四，城市的轉型和低碳城市化相結合。資源型城市不要等到資源枯竭了再轉型，恰恰要在有資源的時候探索出低碳之路，提前考慮去開發新的能源。工業型城市，要提高能源利用效率；綜合型的城市不光是綜合的能源效率問題，還必須有低碳的理念。從一個城市的整體布局看，老城區的低碳化、新建城區的低碳化、工業園區的低碳化是低碳城市化的三駕馬車，對地方政府來講，這三個方面都非常重要。老城區的低碳化主要涉及到建筑、舊設備的能耗問題，新城區要從城市規劃、建筑設計進行整體系統的安排，工業園區應結合企業的發展和能源的安排進行綜合考慮。
第五，要實現低碳城市化的中國模式，就要建立政府、企業相結合的低碳城市的治理結構。在低碳城市化的發展過程中，治理尤其顯得重要，政府、企業、市場和公民，一定要相互結合起來。低碳城市本身就對我們整個政府的架構，甚至政治體制帶來新的沖擊。全球政府的治理，都因為氣候變化有所變化，實際上在未來的過程中，對我們整個的發展都會帶來一系列的變化和沖擊。
以上五個方面如果能夠實現，低碳城市化的中國模式就能夠走出一條道路，而且在未來三十年，我們在實現經濟發展的同時，又能夠實現節能減排，還將在國際社會中作出一個示范。
周鳳起：低碳城市是必由之路
城市發展到今天，需要加上一個重要的內涵，就是低碳。中國低碳城市的發展，恐怕是今后的必由之路。
今年“兩會”上對低碳經濟的關注，超過歷史上任何一屆兩會的關注程度。為此，有人說，今年是中國低碳經濟發展的元年。不過，我國國家高層領導人對低碳經濟發展的關注，確實從去年已經開始。在當前國際環境下，中國要想發展，離不開國際環境的支持和制約。中國低碳經濟的發展已經是時不我待。城市實際上是中國經濟發展的中心，所以，低碳城市在低碳經濟發展中占首要地位。
中國目前已經提出了高標準的要求，一條是二氧化碳排放的強度，也就是萬元GDP排放的二氧化碳，到2020年下降40%—45%。第二條是，非化石燃料到2020年要占到整個能源的比例是15%。
目前，全球碳排放的制度還沒有達成協議，如果一旦確定下來，中國也會有一定的指標任務。為完成任務，國家要將二氧化碳減排量的任務分配到各個行業、各個部門，包括各個地方政府以及中央政府的各部，甚至到企業、單位和個人。
低碳經濟首先要在低碳城市里實施。低碳城市，要看城市的目標、現在的狀態以及如何減排。具體而言：第一，終端能源消費的節約；第二，可再生能源從供應方用低碳能源供應；第三，二氧化碳碳捕集與封存（簡稱：CCS）；第四，增加碳匯，植樹造林，把二氧化碳吸收到地下固定；第五，非二氧化碳的減排。分解到一個城市，就會細化到建筑能源、交通節能、工業節能、生活方式的改變。做好一個低碳城市的規劃，是實現低碳城市的開始。此外，政策的提出和執行也非常重要。另外，我國的低碳經濟恐怕要進行立法。還要執行碳交易，其目的是用最低的成本實現碳減排的目標。政府要帶頭減排，不能僅讓省、市、地方政府負責，比如，英國政府的每一個部委級都有減排任務，我國將來或許也要走這一步。
要實現低碳城市的目標，任重而道遠，有很多工作要做，有很多問題值得研究。
趙忠秀：低碳城市不僅僅是政府的目標
低碳的實質是減排，如果不減排，導致全球氣候變暖，會出現一系列的災害。我們現在經常講綠色，但綠色和低碳不是一個概念，雖然方向是一致的，但二者有差異，低碳是降低二氧化碳的排放，綠色是降低污染，包括二氧化硫。
我國的天然氣只占世界儲量的2%，所以我們不可能大量依賴天然氣。我國是一個煤炭資源非常豐富的國家，要實現減排的目標，必須發展清潔煤技術。目前，人們似乎對發展可再生能源比如風能、太陽能、生物能源寄予了很大希望，不過，由于我國是一個人口大國，可再生能源可以作為新增能源的一部分，我們不可能把煤炭完全封存?掉。
實際上，低碳更多的是關乎到生產方式和生活方式。現在我們在提低碳城市，但我們沒有討論商業模式。實際上目前的商業模式是有問題的，都是建立在政府補貼的基礎上，是不可持續的。現在來看，發展低碳經濟似乎成了政府的事情，企業的響應并不太積極。
其實低碳城市化是可分層的，包括低碳個人（即我們每一個人養成“隨手關燈”的習慣實際上能夠節省能源，就是低碳的表現）、低碳家庭、低碳社區、低碳城市、低碳國家。利益相關方都應該有低碳意識，這樣，低碳的任務就不僅僅是政府的目標，也會成為企業的商業機會。
低碳城市首先是一個規劃的問題，之后才是低碳技術的應用問題。如果一個城市“攤大餅”，缺乏科學的城市規劃，不利于低碳城市化；一個建筑壽命低，房子二三十年拆一遍，就會造成高排放，是低碳城市化要避免的問題。
