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2024年11月23日
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國家煤礦安監局就國務院辦公廳
關于進一步加強煤礦安全生產工作意見答問
為大力推進煤礦安全治本攻堅，建立健全煤礦安全長效機制，堅決遏制煤礦重特大事故發生，近日，國務院辦公廳印發了《關于進一步加強煤礦安全生產工作的意見》（國辦發〔2013〕99號，以下簡稱《意見》）。
為詳細了解《意見》出臺的背景意義、主要內容，以及如何抓好貫徹落實等相關問題，記者采訪了國家安全監管總局副局長、國家煤礦安監局局長付建華。
問：《意見》制定出臺的背景？
答：煤炭是我國的主體能源，煤礦安全生產關系煤炭工業持續發展和國家能源安全，關系500多萬礦工生命安全與健康。
黨中央、國務院高度重視煤礦安全生產工作，習近平總書記在安全生產工作指示批示和重要講話中多次強調，要始終把人民生命安全放在首位，把安全生產作為一條不可逾越的紅線；要把安全作為結構調整、化解產能過剩的一種手段。李克強總理在國務院常務會議上指出，要始終繃緊安全生產這根弦，在預防和治本上下更大功夫，開展煤礦安全治本攻堅，建立健全煤礦安全長效機制。
近年來，全國煤礦安全生產形勢持續穩定好轉，但煤礦事故總量仍然偏大，重特大事故尚未得到有效遏制。按照黨中央、國務院新要求和煤礦安全生產的現實形勢，國家安全監管總局黨組和局長楊棟梁在今年年初組織研究出臺了《煤礦礦長保護礦工生命安全七條規定》，進一步明確了煤礦礦長的責任。同時，國家安全監管總局、國家煤礦安監局就煤礦關閉退出、安全準入、瓦斯治理、隱蔽致災因素普查、勞動用工管理、“四化”建設、應急救援等七個影響煤礦安全生產的深層次問題進行了專題調研，并在調研基礎上提出了七項治本攻堅舉措，提交國務院安委會征求意見。我們在與國務院應急辦、相關部委，以及重點產煤地區反復研究、多次溝通，并請示國務院同意后，以國辦文件印發施行。
問：當前煤礦安全工作存在哪些深層次問題和矛盾？
答：經過深入調研分析，主要存在四個方面的問題：
第一，煤炭產業結構不合理，小煤礦數量多、產能小、事故多。
2012年全國煤炭產量達到36.5億噸，且仍有14億噸產能已開工建設或規劃建設，煤炭產能過剩的矛盾已經顯現。目前全國仍有年產9萬噸及以下的煤礦7501處、產能僅4.42億噸，數量占煤礦總數的57%、產能僅占12%；但事故起數和死亡人數均占事故總量的2/3左右，百萬噸死亡率是大中型煤礦的4倍、是全國煤礦平均水平的2倍以上。這些小煤礦煤層賦存條件復雜、資源儲量少，基本不具備災害防治能力和改造提升價值。此外，還有部分地區仍在新建規模小、災害重的礦井，前關后建、邊關邊建。
第二，煤炭工業發展方式仍然較為落后。
一是開采方式落后，機械化、自動化、信息化、質量標準化水平低。全國現有年產30萬噸以下的小型礦井共9834處，其中僅有1300余處實現了機械化開采，占13%，機械化程度相當低。自動化、信息化在大中型煤礦還不平衡，小煤礦基本為零。煤礦安全質量標準水平整體不高，相當部分的小煤礦還沒有實現正規開采，仍然使用倉儲式、巷道式等原始落后的采煤方法。
二是技術管理落后。大多數小煤礦沒有配備足夠的專業技術人員，有的技術人員沒有相應工作經驗，煤礦技術管理水平較低。據統計，截至2012年底，全國各類煤礦的主要負責人、安全管理人員中，煤礦主體專業人員缺口達8.6萬人。還有一些缺乏煤礦專業技術人員、沒有辦礦經驗的企業也在投資開辦煤礦，不具備相應的災害防治能力和管理能力。
三是瓦斯治理落后。瓦斯仍是煤礦“第一殺手”，但瓦斯治理工作明顯滯后，通風系統不完善、瓦斯管理混亂、防突措施不落實、瓦斯抽采不到位等問題仍然大量存在。全國3284處高瓦斯和煤與瓦斯突出礦井，只有1938處進行了瓦斯抽采，多年來全國瓦斯抽采率平均僅約30%。2008年至2012年，全國煤礦共發生重特大瓦斯事故58起、死亡1294人，分別占重特大事故總量的48.7%和54.6%。
第三，煤礦主體責任落實存在較大差距。
一是部分煤礦沒有查明隱蔽致災因素，治理更不到位。2005年以來，全國累計取締非法煤礦5.4萬處次，關閉各類小煤礦1.6萬余處，多年來小煤礦濫采亂挖遺留大量的采空區，且缺少技術資料。老窯、采空區的積水、瓦斯積聚等問題，給生產煤礦留下了嚴重安全隱患。同時，由于小煤礦缺乏專業技術人員，加之煤礦水文地質條件普查尤其是區域性普查工程量大、投入多，小煤礦沒有能力單獨探查隱蔽致災因素，隱蔽致災因素已經成為煤礦事故的主要原因之一。
二是部分煤礦礦長責任不落實。重生產、輕安全，不執行國家有關法律法規、政策標準，對隱患熟視無睹、違章指揮，甚至強令冒險作業，安全生產規章制度形同虛設，違規違章現象普遍存在。
三是煤礦非法違法開采行為仍然較為嚴重。有的是在證照不全、證照過期的情況下非法組織生產；有的私挖盜采、以探代采，或是超層越界、以各種名義違法露天開采；有的在井下做假密閉規避檢查；有的拒不執行監管執法指令。今年上半年，因非法違法行為造成的較大以上事故起數與死亡人數，分別占到總數的53.5%和57.2%。
四是煤礦應急救援能力較差。全國尚有7700余處煤礦沒有建立救援隊伍，大部分沒有儲備足夠的應急救援裝備和物資，一些煤礦的生產、通風、安全監控調度之間環節過多，沒有統一管理。一旦發生災變，難以及時高效處置，極易造成事故擴大。
第四，煤礦工人素質較低，合法權益沒有根本保障。據統計，全國共有初中及以下文化程度的煤礦從業人員254.73萬人，占從業人員總數的59.8%。其中，鄉鎮煤礦初中及以下文化程度人數占其從業人員總數的77%。煤礦農民工昨天種地、今日下井的現象依然存在。此外，礦工常年在井下勞動，工作環境差，勞動時間長、強度大，但煤礦勞動用工管理不規范，部分地區礦工培訓流于形式，礦工收入明顯偏低，且大部分小煤礦沒有依法與礦工簽訂勞動合同，沒有依法為礦工購買社會保險，基本沒有開展職業病防治工作，礦工合法權益沒有根本保障。
問：《意見》主要提出了哪些治本攻堅舉措？
答：《意見》提出了煤礦安全治本攻堅七項舉措，并將國家安全監管總局局長令《煤礦礦長保護礦工生命安全七條規定》上升為國務院《意見》，這是貫徹落實習近平總書記等中央領導同志一系列重要指示精神、堅守“紅線”的重大舉措，是安全監管總局、煤礦安監局開展黨的群眾路線教育實踐活動的重要成果之一，是當前和今后一個時期煤礦安全生產攻堅克難的指導綱領，也是煤炭工業調整結構、化解產能過剩和轉變發展方式的有力抓手。
《意見》共分七章20條，一是加快落后小煤礦關閉退出。明確了具體的關閉對象、支持政策和目標任務。二是嚴格煤礦安全準入。從嚴格項目核準和能力核定、嚴格生產工藝和設備準入、嚴格煤礦企業和管理人員準入等三個方面明確了具體標準和措施。三是深化煤礦瓦斯綜合治理。重申加強瓦斯管理的具體要求；進一步嚴格瓦斯防治能力評估，明確要求提高評估標準、落實評估責任。四是全面普查煤礦隱蔽致災因素。要求強制查明隱蔽致災因素，未查明的，不得劃定礦區范圍、不得繼續建設和生產；建立隱蔽致災因素普查治理機制，小煤礦集中的礦區，由地方人民政府組織進行區域性水害普查治理。五是大力推進煤礦“四化”建設。加快推進小煤礦機械化建設；大力推進煤礦安全質量標準化和自動化、信息化建設。六是強化煤礦礦長責任和勞動用工管理。嚴格落實煤礦礦長責任制度，強制執行《七條規定》；規范煤礦勞動用工管理并實現“五統一”；進一步明確保護煤礦工人權益的各項措施；規定煤礦所有從業人員必須經考試合格后持證上崗，提高煤礦工人素質。七是提升煤礦安全監管和應急救援科學化水平。落實地方政府分級屬地監管責任，促使各級地方政府真正落實屬地監管和“一崗雙責”，并嚴格明確停產整頓煤礦的驗收程序和中央企業煤礦安全監管權限；明確煤礦安全監管、煤礦安全監察、國土、公安、電力、建設、投資主管等部門在煤礦安全工作中的監管職責；加快煤礦應急救援能力建設；加強煤礦應急救援裝備建設。
問：《意見》出臺了哪些新的規定？
答：《意見》提出了20余條新的規定：
在加快小煤礦關閉退出方面：一是重點關閉9萬噸/年及以下不具備安全生產條件的煤礦；二是加快關閉9萬噸/年及以下煤與瓦斯突出等災害嚴重礦井；三是關閉發生較大及以上責任事故的9萬噸/年及以下的煤礦；四是關閉逾期仍不能實現正規開采的煤礦；五是到2015年底全國關閉2000處以上小煤礦。此外，還重申了關閉超層越界拒不退回和資源枯竭的、拒不停產整頓仍然生產的、逾期仍不能達到安全質量標準化三級標準的煤礦等原有規定；并提出了安排淘汰落后產能獎勵資金、鼓勵兼并重組、發展替代產業、加強基礎設施建設等支持政策。
在嚴格安全準入方面：一是停止核準新建生產能力低于30萬噸/年的煤礦；二是停止核準新建生產能力低于90萬噸/年的煤與瓦斯突出礦井；三是現有的煤與瓦斯突出、沖擊地壓礦井不再擴大產能，并重新核定產能；四是明確了煤礦建設項目安全核準、項目核準和資源配備的程序；五是不具備相應災害防治能力的企業申請開采災害嚴重的煤炭資源，不得通過安全核準；六是煤礦必須配備“五職礦長”和專業技術人員，且“五職礦長”不得在其他煤礦兼職。
在普查隱蔽致災因素方面：一是未查明隱蔽致災因素的煤礦，不得劃定礦區范圍，不得建設和生產；二是小煤礦集中礦區由地方政府組織區域性水文地質條件普查；三是國家對水害普查從中央有關專項資金中予以支持。
在煤礦“四化”建設方面：一是國家鼓勵和扶持30萬噸/年以下的小煤礦機械化改造，對機械化改造提升的符合產業政策規定的最小規模的產能，按生產能力核定辦法予以認可；二是新建和改擴建煤礦未采用機械化開采的，不得核準；三是縣級煤礦安全監管部門與煤礦企業安全生產綜合調度信息平臺實現聯網；四是要求地方政府培育發展或建立區域性技術服務機構。
在強化煤礦礦長責任和勞動用工管理方面：一是達不到《煤礦礦長保護礦工生命安全七條規定》要求的煤礦一律停產整頓；二是規范煤礦勞動用工管理，做到“五統一”；三是確定礦工小時最低工資標準；四是煤礦在停產整頓期間按期發放礦工工資；五是所有煤礦從業人員考試合格后持證上崗；六是將煤礦農民工培訓納入各地促進就業規劃和職業培訓扶持政策范圍。
在提升煤礦安全監管和應急救援科學化水平方面：一是進一步明確了停產整頓煤礦驗收簽字的具體規定；二是明確了中央企業煤礦的安全監管責任在省、市（地）兩級，不得層層下放；三是明確了國家和區域救援基地運行保障；四是配備井下應急廣播系統，加快研制和配備適用的救援裝備。
問：《意見》提出到2015年底全國關閉2000處以上小煤礦的目標，是基于什么考慮？
答：2015年底全國關閉2000處以上小煤礦的目標，是在明確關閉對象的基礎上提出來的，是切合實際、必須實現的。
《意見》第一條就明確了關閉對象：“重點關閉9萬噸/年及以下不具備安全生產條件的煤礦，加快關閉9萬噸/年及以下煤與瓦斯突出等災害嚴重的煤礦，堅決關閉發生較大及以上責任事故的9萬噸/年及以下的煤礦。關閉超層越界拒不退回和資源枯竭的煤礦；關閉拒不執行停產整頓指令仍然組織生產的煤礦。不能實現正規開采的煤礦，一律停產整頓；逾期仍未實現正規開采的，依法實施關閉。沒有達到安全質量標準化三級標準的煤礦，限期停產整頓；逾期仍不達標的，依法實施關閉?！?/p>
這些關閉對象是經過深入研究全國煤炭產業結構及安全狀況后反復研究提出的。比如說，要求加快關閉年產9萬噸及以下的煤與瓦斯突出礦井，是因為這類礦井煤與瓦斯突出事故災害嚴重，無論從技術上，還是從經濟上看，都不具備治理煤與瓦斯突出災害的能力，且大多井田面積小、儲量少，受資源條件限制，整合技改和兼并重組價值也不大，必須加快關閉。
全國目前共有年產9萬噸及以下的煤與瓦斯突出礦井513處，年產能3000萬噸左右，僅占全國煤炭產量的0.82%。2011年，此類礦井共發生較大以上事故15起、死亡148人，占到小煤礦較大以上事故死亡人數的38.5%。2012年在停產評估的情況下，仍然發生較大以上煤與瓦斯突出事故8起、死亡55人。例如要求關閉超層越界開采和停產整頓中違法生產煤礦，是因為超層越界開采、煤礦拒不停產等典型的非法違法生產行為，已經成為近年來煤礦事故尤其是重特大事故的重要原因，這類礦井必須堅決關閉。2008年至2012年5年期間，超層越界、拒不執行停產指令、證照不全等違法生產建設礦井共發生較大事故102起、死亡539人，分別占較大事故總量的20.8%和23.6%；共發生重特大事故66起、死亡1261人，分別占重特大事故總量的55.4%和58.2%。還有就是國家對安全質量標準化已有明確規定，幾年來取得了較好效果，但在部分地區和煤礦執行有差距。強調逾期仍不能達到最低標準也就是三級標準的煤礦予以關閉，有利于進一步強化安全質量標準化工作，推動煤礦安全工作。
目前，全國有年產9萬噸及以下的小煤礦7501處（含年產9萬噸及以下煤與瓦斯突出礦井513處），加上關閉對象中明確的煤礦生產動態過程中應予關閉的礦井，如發生較大事故的年產9萬噸及以下的煤礦、停產整頓后逾期仍不能實現正規開采和達不到安全質量標準化三級標準的煤礦等，全國到2015年底關閉2000處以上小煤礦的目標，是切合實際且能夠實現的，而且必須完成這個目標，才能推進煤炭產業結構調整和打造“升級版”，真正減少危險源數量。同時，通過進一步嚴格準入，推動煤礦“四化”建設，才能轉變煤炭工業發展方式，為實現煤礦安全生產形勢根本好轉奠定基礎。
問：《意見》對嚴格安全準入主要提出了哪些要求？
答：一是提高新建礦井的設計生產規模標準。一律停止核準新建生產能力低于30萬噸/年的煤礦，一律停止核準新建生產能力低于90萬噸/年的煤與瓦斯突出礦井。2012年，全國煤炭產量達到36.5億噸，且仍有14億噸產能已開工建設或規劃建設。要停止核準新建年產30萬噸以下的煤礦，防止邊關邊建、前關后建，進一步優化煤炭產業結構。同時，防治煤與瓦斯突出是一個系統工程，需要大量的資金投入、先進的技術裝備、專業的技術人才、高素質的施工隊伍和高水平的管理能力，規模小的煤礦難以保障足夠的資金和技術力量。因此，在加快關閉年產9萬噸及以下的煤與瓦斯突出礦井的同時，停止核準新建90萬噸/年以下的突出礦井，逐步減少突出礦井。
二是煤礦企業必須具備相應的災害防治能力。不具備相應災害防治能力的企業申請開采高瓦斯、沖擊地壓、煤層易自燃、水文地質情況和條件復雜等煤炭資源的，不得通過安全核準。煤礦開采專業性強，尤其是高瓦斯、沖擊地壓、煤層易自燃、水文地質情況和條件復雜等煤礦，必須具有相應的災害防治能力。原來的非煤礦企業或缺乏煤礦相關技術力量、不具備相應災害防治能力的企業要開辦煤礦，必須配備足夠的專業技術人員和具有煤礦管理經驗的管理人員，具備足夠的專業技術和管理能力。
三是制定和提高煤礦安全技術管理人員準入標準。為解決煤礦專業技術人員配備不足、技術管理落后的問題，《意見》規定，“煤礦必須配備礦長、總工程師和分管安全、生產、機電的副礦長，以及負責采煤、掘進、機電運輸、通風、地質測量工作的專業技術人員”，并明確了具體的任職資格，“五職礦長”必須具有安全資格證；專業技術人員必須具備煤礦相關專業中專以上學歷或注冊安全工程師資格，且有3年以上井下工作經歷，這樣煤礦安全生產才有基本保障。同時，礦長和分管安全、生產、機電的副礦長作為煤礦專職管理人員，總工程師作為全礦技術總負責人，沒有精力負責多個煤礦的管理或技術工作，同時也是為了防止“掛名礦長”或礦長資格證“一證多用”，因此明確規定這“五職礦長”不得在其他煤礦兼職。
問：對貫徹落實《意見》將采取哪些具體的措施？
答：一是加強學習宣傳。近期將召開一次推進實施《意見》的宣傳貫徹視頻會議，各產煤省分管領導、省級有關部門主要負責人，涉煤中央企業分管負責人，50個煤礦安全重點區縣有關領導，以及全國煤礦企業主要負責人參加。此外，煤礦安監局領導帶隊分赴各重點地區實地宣講，并通過各種媒體和宣傳形式，廣泛宣傳《意見》出臺的重要意義，解讀文件具體條文，迅速將《意見》傳達貫徹到各產煤地區、各級政府及其有關部門和所有煤礦企業。
二是出臺配套措施。國務院安委會將制定印發國務院有關部門貫徹落實《意見》任務分工。各部委按照職責分工，研究制定配套政策措施和規章制度，成熟一個發布一個。安全監管總局、煤礦安監局也將制定內部有關司局貫徹落實《意見》任務分工，立足本職，深入推進。
三是督促各地制定實施辦法。督促各省區市落實黨政同責的要求，共同研究，結合實際制定實施辦法，明確主要任務、具體工作、部門分工、時間安排、保障措施，對照《意見》中明確的關閉對象，全面摸清底數，逐類排隊，明確具體的關閉目標和規劃，并組織實施。
四是加強督促指導。安全監管總局、煤礦安監局將加強督促、指導，駐地煤礦安全監察機構將督促各地貫徹執行《意見》作為工作重點。同時，督促各地明確監督考核辦法，層層進行嚴格監督考核，真正把《意見》落實到基層，落實到企業。
五是突出重點區縣。將50個煤礦安全重點區縣作為安全監管總局、煤礦安監局貫徹落實《意見》的示范點，作為推動全國各地全面落實《意見》的突破口，加快推進，為全國作出示范。各省級煤礦安監局及其區域監察分局以50個煤礦安全重點區縣作為重點地區，以《意見》落實情況作為重點內容，實施重點監察。
