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2024年11月24日
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城鄉一體化是一種高級的經濟社會結構形態。我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉，著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會一體化發展的新時期、新階段。作為中國率先改革開放的蘇州市，一直位于這一偉大的經濟社會結構轉型過程的最前沿。蘇州市以科學發展觀統領全局，積極探索符合當地實際的城鄉一體化之路，在目標定位上堅持體現率先發展和科學發展，在思路理念上堅持“三農”與“三化”互動并進，在發展實踐上堅持加強政策制度建設和長效機制構建，在工作方法上堅持典型示范與全面推開有機結合、當前工作與長遠目標統籌兼顧。
蘇州作為江蘇的試點，在推進城鄉一體化改革發展方面取得了一系列重大突破，積累了許多成功的經驗。這對促進江蘇其他地區乃至全國的城鄉一體化發展，均具有十分重要的指導和借鑒意義。但推進城鄉一體化發展，畢竟是一項十分復雜的系統工程，不可能一蹴而就。蘇州城鄉一體化改革發展中也面臨一些有待突破的難題。
資金“瓶頸”
目前蘇州城鄉一體化改革先導區的運作模式主要特征，是以推進村民集中居住為抓手，改善農村居住環境，提高村民生活質量。與此同時，節約和整理出的新增非農建設用地，既為推進村民集中居住提供財力支撐，又為當地二、三產業提供發展空間。當前蘇州改革先導區試點政策比較明確（如：開發貸款是由市政府擔保），而非先導區運作政策不明確、不接軌，起動資金獲得很難。就目前而言，部分試點單位農民集中居住建設資金平衡也存在一定問題，整理出來的三產用地出讓收益，少則每畝100萬元以上，多則要達到200萬以上，資金才能平衡。關鍵問題是，即使試點先導區整理出來的非農建設用地指標能拍賣到100萬元以上，但當農民集中居住全面推開后，面上整理出的土地全都做三產用地是否可行？屆時還能拍賣到那么高的價格嗎？因此，部分基層干部對農村居民集中居住的整體推進顧慮很大，困惑很多。一些基層干部表示，雖然說“三個允許”是最大的政策空間，但具體要做成什么樣？靠誰做？怎樣做？資金“瓶頸”僅是其中問題之一。
資金“瓶頸”其實只是問題的表象，更深層的是，在較大范圍全面推進城鄉一體化發展過程中，鄉村基層政府需要更加明確和具體的宏觀政策指導。雖然今年省委省政府一號文件，對提高統籌城鄉發展水平，已提出了若干指導性意見，但建議研制出臺更加專門的政策文件，從概念、內含、實施路徑、操作程序、配套改革、政策扶持等，全方位加強江蘇推進城鄉一體化發展的宏觀指導。包括不同經濟發展水平地區的分類指導：哪些先“一體化”，哪些后“一體化”。堅持實事求是，量力而行，因地制宜，因勢利導。不同類型和不同經濟發展水平地區，可以有不同的城鄉一體化發展路徑。同時，建議針對當前社會上將推進城鄉一體化進程簡單化于宅基地置換和農村居民集中居住的狀況，根據中央十七屆三中全會決定提出的城鄉一體化發展的總體要求，擴大省級試點范圍和內容。在“統籌土地利用和城鄉規劃”、“統籌城鄉產業發展”、“統籌城鄉基礎設施建設”、“建立城鄉統一的公共服務制度”、“統籌城鄉社會管理”和“統籌城鄉勞動就業”等領域，全方位進行探索、試點、總結、推廣。
農村產權確認及流動
當前城鄉二元經濟結構的一個重要特征，是城鄉居民不動產產權的明晰度和市場化程度有巨大的差別。城市居民的不動產主要是住房，土地證和房產證齊備，產權流轉方便，交易順暢。而農村居民的不動產，包括承包土地、宅基地及住房的產權不明晰，更無法自由流轉。另一方面，雖然蘇南大多數地區的農村集體經營性資產已量化到社區內所有成員，并以社區股份合作社方式進行運作與管理，但這種量化到社區居民頭上的集體經營性資產產權通常只享有分紅權，不可轉讓，不可繼承，不能變現，不可流動。在當前打破行政界限、大規模推進集中居住的背景下，農村產權的不明晰和不可流動，將使農村集體資產保值增值和運行安全、社員股東權益的保障面臨嚴峻挑戰。
當前我國，特別是沿海經濟發達地區，正處于農村城市化的快速推進期，在這社會結構的大變動時期，明晰農村產權顯得極為重要。這是一項重大的惠民工程，關系到廣大農民的長遠利益，通過確權、頒證，賦予了農民的財產所有權，使其可以根據自己的意愿去流轉、繼承。這也是保證農村社會得以長治久安的一項基礎性工程。當前需要明晰的農村產權包括：土地承包經營權（落實到地塊）、農村房屋產權、宅基地使用權、農村集體建設用地使用權、農村社區合作經濟組織股權等。所有這些農村產權，都應通過深入細致工作，逐一明晰，并實施確權和頒證。今年省委省政府一號文件已明確提出，開展土地承包經營權登記工作，分別不同情況采取確地、確權、確利相結合的辦法，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。做好農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權的確權登記發證工作，力爭用兩年時間把農村集體土地所有權確認給具備土地登記發證要求的農村集體經濟組織，并完成具備土地登記要求的宅基地使用權證和集體建設用地使用權證的登記發證工作。農村產權的確權和頒證是一項十分繁雜的工作，希望全省各級基層政府能對此引起足夠的重視，并投入充足的人、財、物力到該項工作中。成都的改革經驗表明，成功的關鍵，一是要廣泛發動群眾。讓廣大農民認識到事關農民的長遠利益，農民就會很配合。二是要充分發揚民主，讓農民自己做主，很多看起來很棘手的問題，經過村民議事會和德高望重的老人出面協調，問題便可迎刃而解。
明晰農村產權是一項重要的基礎性工作，但最終目的是為了讓農民擁有的資產資本化，能夠在產權有序流動中增加資本收益，讓市場在農村資產的合理配置方面發揮基礎性作用。因此，使農村產權能夠有序流轉，是農村產權制度改革主要目標，是實現農村資產資本化的核心環節。建立農村產權交易市場和農村產權交易擔保體系，則是實現農村產權有序流轉的載體，為農村產權流轉和農業產業化項目投融資提供專業化服務。農村產權交易所應樹立并貫徹為廣大農村服務的宗旨，不以盈利為目的，對產權轉讓方的農戶不收取交易服務費用，對產權受讓方只收取交易服務成本費用，對農村產權的流轉實行政策性扶持。
借助于農村產權流轉市場，農村社區合作經濟組織股權應逐步放開流轉，以適應農村城市化、農民市民化的潮流，滿足農村居民跨區域遷移的需求。使得農村社區合作經濟組織股權不僅可以分紅，也可以繼承、轉讓、變現。具備了流動性的股權不僅有利于持股社員，同時也分散了合作經濟組織的經營風險，增加了社會對農村社區合作經濟組織的關注程度，形成有效的社會監督，促使其努力提高經營和管理水平。
群眾參與及基層主觀能動性的發揮
當前促進城鄉一體化發展，主要靠自上而下的行政推動力。一方面，現在蘇南地區集中一戶居住的基礎設施建設配套費10多萬，拆遷補貼更是一個龐大的數目，完全依靠政府難度大。另一方面，現在村集體經濟組織承擔了大量的社會職能，農村的許多社會事業建設靠村委會。但現行的政府財政補貼，除了直補給農民，就是扶持專業合作經濟組織，而其他方面，如農村基層公共服務和社會管理方面的財政補貼則很少。我們認為，促進城鄉一體化發展，主要靠自上而下的行政推動力，將是事倍功半。如何才能充分調動和發揮基層干部和廣大農民的主觀能動性？
建立健全農村新型治理機制則是最好的著力點。主要包括三層內容：一是將村級公共服務和社會管理經費納入財政支出體制；二是推進鄉村黨政干部公推直選制度；三是扎實推進農村社區的民主議事、民主理財、民主管理，提高村民自治水平。在扎實推進村級公共服務和社會管理改革方面，成都的經驗值得借鑒。成都專門制訂出臺了《關于深化城鄉統籌進一步提高村級公共服務和社會管理水平的意見》，把村級公共事務分成59項，構建了一套適應農民生產生活發展要求的標準服務體系，并把村級公共服務和社會管理的經費納入財政預算體系，按每個村年均每年不少于20萬元撥付，形成保障有力、滿足運轉需要的投入機制。該意見還明確了村級事務運作方法，群眾參與的議事規則，切實有效的民主理財制度，有力推進了農村基層民主建設，大幅度提高了村民自治水平。推進鄉村黨政干部公推直選，則是完善農村新型基層治理機制的重要環節。成都在全市全面推進了以基層黨組織書記公推直選、開放“三會”、社會評價干部為主要內容的基層民主政治建設，初步形成了以群眾滿意為價值取向，對上負責與對下負責相結合的新型基層治理機制，得到社會廣泛認同。通過讓農民在參與、發展和管理中發揮自己的作用，取得始料未及的良好社會效果。
（作者系江蘇省政府參事，江蘇省社會科學院農村發展研究所所長、研究員）
