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2024年11月24日
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因地方政府有意更改地名而引發爭議的事，并非今日才有。近日一則《“父子”爭名“武夷山”》的報道，再次引起了人們的關注。
更名意味著，大量歷史地名消失，五花八門甚至不倫不類的新地名產生。中國幅員遼闊，人們無法詳列所有更名案例，故要對更名亂象做類型歸納有一定困難。不過，把南平市與武夷山市的地名之爭歸入到“父子爭斗型”還是比較恰當的。這種類型多見于“市管縣”體制下的撤縣改區：“老子”看中了“兒子”的東西，欲收歸己有，雖然“兒子”也會有一些抵抗，但鮮見“兒子”成功的案例。
福建武夷山市是地級市南平下屬的縣級市。眾所周知，“兒子”武夷山市的名氣遠較其“老子”南平市要響亮，如今，打著“發展”的旗幟，南平市欲把武夷山市“貶低”為一個區，自己則不僅要獲得“武夷山市”的冠名權，還要把府址遷至當前的武夷山市。南平市這種行為，由于涉及眾多復雜的利益關系調整，引起武夷山市上下的強烈反對，在所難免。不過，南平市的領導心意已決，一方面不斷向武夷山市施壓，另一方面也做了大量說服工作。武夷山市政府最終做出了妥協。從以往經驗看，在“市管縣”的體制結構及其運作慣性下，武夷山市似乎難逃被撤市改區的命運。
毋庸諱言，追求經濟增長和發展，是地方政府公共管理活動的一個基本思路。自改革開放以降，各地政府都把致力于推動經濟增長當成第一要務。沒有增長和發展，地方領導自身難以晉升，治下的老百姓也不會滿意。要實現增長和發展，招商引資是最為常見的途徑，資源也是一張王牌。很多地名之所以更改，正是為了樹立所謂城市品牌和形象。這樣做，或有利于招商引資，或為利用好現成的資源。
在南平市改名爭議的案例中，原先的地級市南平，是經濟相對較為落后的地區，它試圖依托武夷山這個上天賦予的資源，通過大力發展旅游業來提升經濟實力，并促進當地基礎設施建設。但資源稟賦不會自動起作用，要利用資源，需要相應的制度平臺和物理空間。于是，調整原有的行政區劃或改變地名，便成為題中應有之義。從發展的眼光看，地名雖然（也應該）具有相當的穩定性，但相對于快速發展的需求而言，地名變革的確又具有某種合理性，并非不可越雷池一步。至于可能造成地名混亂、歷史文化割裂、民眾不滿等等，則是另一個層次的問題，應通過統籌和協調各方利益關系來解決。遺憾的是，與此前很多案例一樣，南平市也沒能處理好改名過程中的各種矛盾，引起了武夷山市上下強烈反對。
“發展”只說明了地方政府有更改地名的需求，它不能解釋改名引致混亂的根源。這種混亂和矛盾，還是制度流弊所致。
制度之弊，首先是產權制度問題。中國幾乎所有景區，都存在旅游資源產權界定不清、產權制度安排不合理、管理經營體制混亂等弊端?？雌饋?，風景名勝區的自然資源所有權掌握在國家手里，歸全民所有。但實際上經營權和管理權卻控制在各級政府手里。這種產權結構，不僅與成熟市場經濟體制的要求有很大距離，也為政府之間展開資源控制權的爭奪留下了隱患。
武夷山景區的管轄權，經歷了從省直管到下放南平市再到分給武夷山市的過程。即便景區管理權在武夷山市手里，南平市政府也可利用其“老子”的權力，再次從其“兒子”武夷山市那里上收權力，事實上它也正是這樣做的。因此，若不合理的產權制度安排無法改變，即使不改名，在“市管縣”體制下，也會產生政府之間的利益之爭。代價是自然資源使用的無效益甚至被破壞。南平市的決策者如果希望避免這樣的后果，應該從上世紀80年代的黃山市改名事件中汲取一些有益的教訓。（編按：改名前，縣級黃山市隸屬徽州地區，改名后，地級黃山市歸并了原徽州地區的諸多縣市，徽州地區被撤銷，“徽州”被用來命名地級黃山市下屬的一個區。）
其次，與其他更改地名引起矛盾的案例一樣，這次事件集中折射出“市管縣”體制的弊端?！笆泄芸h”體制是改革推進到一定時期的產物，曾有過一些作用，但問題亦多多。最大問題是，縣一級政府承擔絕大部分事權，但財權卻被地級市政府控制。縣域經濟發展之所以缺乏自主性，發展遲緩，這樣的制度設計多少要承擔一些責任。這就有了后來2009年“留利于縣”的省管縣財政體制變革。體制變革的結果是，縣擴了權，經濟實力增強，而市財政則受到很大影響。為提高中心城市的輻射力，地級市往往把“收編強縣”當作最便捷的發展途徑。它之所以能夠這么做，恰恰是因“市管縣”體制把縣級政府的人事權留給了地級市，對縣級來說，這才是真正的緊箍咒。
在試圖說服武夷山市相關方面時，南平市領導層承諾不改變現有的財政體制。這乍看起來是想給武夷山市吃顆定心丸，但由于政府之間只有“權威-服從”關系而沒有契約關系，這種允諾是靠不住的。不理順省、市、縣之間的權力關系，縣即便最終被市“收編”，也無法避免和解決沖突。
第三個弊病關乎決策體制?？h制存廢和名稱更改是樁大事?，F如今，更名動議基本上由地方政府提出。雖然國務院發布的《關于行政區劃管理的規定》和《地名管理條例》等制度文本規定了縣級以上行政區劃的變更需由中央政府審批，但實際上，審批過程往往是地方向中央游說的過程，決策隨意性的問題較難避免。另一方面，在地方決策層面上，民主不夠是較為嚴重的問題。像撤縣改區和更改地名這類重大決策，一般由市一級決策層單方面做出，以突然下發文件的方式來貫徹，缺乏與縣里的溝通協商，更談不上遵循上述條例規定的“尊重當地群眾的愿望”的原則。
南平市的決策之所以引起武夷山市政府和當地民眾的反對，固然與利益調整相關，但也在于決策缺乏民主性。既有的利益關系并不是不可調整，但必須經過民主原則和程序。利益調整可能會引起沖突，但決策的民主化如果足夠充分，沖突就有可能避免，即使出現了，也能得到解決。正因如此，在這方面，不只是決策者應該把工作做得細一點的問題，而是一個制度設計的問題。
