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2024年11月24日
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改革開放以來，區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃差不多每十年搞一次。80年代劃分19片國土開發(fā)重點區(qū)域、90年代初劃分7大經(jīng)濟區(qū)域和東中西三大經(jīng)濟帶，2000年啟動西部大開發(fā)“十大工程”，2010年推出全國主體功能區(qū)規(guī)劃。近日，國家發(fā)改委已經(jīng)表示在現(xiàn)有10個城市群建設(shè)的基礎(chǔ)上再推出10個區(qū)域性城市群建設(shè)規(guī)劃，且半數(shù)以上在中西部地區(qū)。2003年黨的十六屆三中全會提出的統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的政策目標(biāo)在時下已日漸明確以城市群建設(shè)來帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。
從“九五”開始，國家為改變固定資產(chǎn)投資東中西7：2：1的格局，開始重視內(nèi)地發(fā)展，盡管2007年以來中部、西部和東北地區(qū)經(jīng)濟增速連年超過東部地區(qū)，但中西部地區(qū)的經(jīng)濟增長主要來自于基礎(chǔ)設(shè)施投資和資源開發(fā)，科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然高度滯后于東部地區(qū)。
而東部地區(qū)向中西部，以及中心城市向外圍地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實際造成了污染產(chǎn)業(yè)向山區(qū)、上游以及周邊地區(qū)擴散。廣東于2008年率先開始向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移落后產(chǎn)業(yè)的“騰籠換鳥”政策，造成的后果是將污染從珠江流域（粵桂黔滇）的下游向上游擴散，形成一種積重難返的系統(tǒng)性水危機。長江下游向長江中游的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移更是造成了魚米之鄉(xiāng)湖廣地區(qū)的鎘大米污染。環(huán)北京經(jīng)濟帶的河北省石家莊、邢臺、唐山、保定、衡水、邯鄲、廊坊共同進(jìn)入位居最重污染城市前十名之列。
環(huán)境已經(jīng)難以承受之重。不僅長三角、珠三角、京津冀這三大增長極已經(jīng)變成了三大污染極，自去年冬天到今年春天肆虐華北、華中地區(qū)的霧霾，與中國近些年來工業(yè)化進(jìn)程的重點區(qū)域高度吻合。亞洲開發(fā)銀行更有報告稱，只有不足1%的中國大城市，空氣質(zhì)量達(dá)到世衛(wèi)組織的合格標(biāo)準(zhǔn)。國土資源部專家曾披露，全國90%地下水遭受不同程度污染，其中60%污染嚴(yán)重；只有3%的城市地下水基本清潔。環(huán)保部門也承認(rèn)，全國7大水系有超過一半河段有水質(zhì)污染，35個重點湖泊中有17個嚴(yán)重污染，12.1%農(nóng)田出現(xiàn)重金屬超標(biāo)，40%的水源已不能飲用。媒體更是披露了全國因水源污染而形成的247個“癌癥村”。
如此一來，中央為實現(xiàn)穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴內(nèi)需、惠民生，意圖通過區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展來推動中國經(jīng)濟升級并緩解社會矛盾、促進(jìn)民生進(jìn)步的做法，警鐘似乎已經(jīng)敲響。
然而， 2010年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》要求未來10年陸地國土空間開發(fā)強度只能提高0.43個百分點控制到3.91%之內(nèi)、工礦建設(shè)空間要適度減少的政策目標(biāo)似乎已經(jīng)遺忘。
盡管《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》已經(jīng)指出，中國中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域已占全國陸地國土空間的55%，不適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的國土空間占很大比重，盡管“十二五”規(guī)劃已經(jīng)明確“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地降低30%”，但當(dāng)下國家發(fā)改委的政策措施，似乎已經(jīng)把中西部地區(qū)作為推進(jìn)我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場。
而城市建設(shè)超前發(fā)展和產(chǎn)業(yè)空心化的惡果在東西部地區(qū)均已有顯現(xiàn)。東部的溫州、無錫、常州、東莞，東北地區(qū)的遼寧營口，西部地區(qū)的鄂爾多斯(行情,問診)、神木、甘肅酒泉等多個城市，中部地區(qū)的十堰、鄭東新區(qū)、鶴壁、信陽，相繼被曝出類似“鬼城”。而現(xiàn)行以鄰為壑的城市行政區(qū)劃管理體制讓各城市生產(chǎn)要素難以實現(xiàn)跨行政區(qū)流動，依靠行政方式來培育的區(qū)域性中心城市實際難以形成。正是緣于其中牽涉了太多區(qū)域利益的重新分配，致使京冀城市間17年來難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，始于2009年的長三角地區(qū)協(xié)調(diào)機制也依然處于探索階段。
而全球金融危機以來，地方政府事權(quán)不斷擴大而財權(quán)難以增長，已經(jīng)讓GDP大省和強省都不堪重負(fù)，財稅收入實現(xiàn)向中央凈上繳的省份已經(jīng)越來越少，今年更已導(dǎo)致河南和河北等GDP大省和廣東等GDP強省一把手紛紛造訪財政部尋求支持。這其中不乏1994年分稅制改革強干弱枝的政策取向累積至今嚴(yán)重扭曲地方政府事權(quán)和財權(quán)匹配的因素。而地方財政收入更多地依賴賣地財政，更是成為突破國土規(guī)劃限制提前進(jìn)行土地開發(fā)的病癥所在。
更被人忽視的是，各地政府賣地財政實是飲鴆止渴。城市和開發(fā)區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境治理、文化教育和公共安全等，都需要后續(xù)更多的財政投入。如果沒有產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，地方財政的窟窿只會越來越大，而這正是各地賣地財政盡管越來越大而地方債務(wù)從無到有并增長到30萬億規(guī)模之巨的原因。龐大的基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)模和產(chǎn)能堆積，推動中國信貸占GDP的比例從2008年的75%上升到當(dāng)下的200%。
這對于中西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展何嘗不是一種警示？產(chǎn)業(yè)成本并非簡單意義上的經(jīng)濟成本，而是一種社會綜合成本，這決定了東部地區(qū)30年來形成的產(chǎn)業(yè)集群具有高度的穩(wěn)定性。以進(jìn)出口為例，今年前6月，東部的廣東、江蘇、上海、北京、浙江、福建、山東七個省市的進(jìn)出口總額依然占據(jù)了全國總量的80%左右。而中西部地區(qū)依靠政治思維而非市場思維承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)成本高漲的趨勢正在日漸顯現(xiàn)。在全球金融危機推動美歐“再工業(yè)化”、全球產(chǎn)業(yè)向西方回流的當(dāng)下，中西部地區(qū)過于高漲的前期基礎(chǔ)設(shè)施投資能否吸引東部足夠多的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并扎根落地，效果依然存疑。
這正是政策埋設(shè)的“陷阱”，只有市場能夠糾偏。
