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2024年11月24日
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近年來，學術理論界圍繞推進新型城鎮化開展了大量研究，取得了不少共識，但在一些重要問題上也存在不同看法。本期“互動天地”刊登的兩篇文章探討了在我國發展新階段怎樣更好推進城鎮化的問題，各自的論述都持之有據，但又有不一致甚至相沖突之處。比如，推進城鎮化究竟應以大城市為主，還是重點發展農村小城鎮？應著力解決進城農民工的市民化問題，還是讓農民就地享受市民待遇？應避免政府主導城鎮化，還是必須發揮政府的主導作用？相信這樣的學術討論和爭鳴有助于深化人們的認識、推動相關的研究。
以改革創新推動城鎮化轉型升級
中國社會科學院中國特色社會主義理論體系研究中心
城鎮化一端連接工業化、信息化，一端帶動農業現代化，是擴大內需的最大潛力所在和轉方式、調結構的最大希望所在。積極穩妥推進城鎮化，最重要的是提高城鎮化質量，促進城鎮化轉型升級。打造這樣的城鎮化升級版，必須依靠改革創新驅動，特別是合理確定城鎮化方針和推進城鎮化體制機制改革。
調整“以小為主”的城鎮化方針
以改革創新提高城鎮化質量、促進城鎮化轉型升級，首先應合理確定城鎮化方針，以明確城鎮化方向。我國一度實行積極發展小城鎮、適當發展中等城市、嚴格限制大城市規模的城鎮化方針。這一方針無疑是從當時我國實際出發，符合改革開放前期農村人口占絕大多數、生產力不發達基本國情的。發展小城鎮投入少、見效快，既有利于農村富余勞動力轉移、加快人口城鎮化進程，也有利于“三農”問題的解決。然而，到20世紀90年代后期，“以小為主”的城鎮化造成的資源浪費、環境污染、效率低下等問題突出出來，城鎮發展開始向“以大為主”轉變。但這只是實踐上的轉變，城鎮化方針并沒有調整。
城鎮化是社會生產力發展到一定階段、社會進步達到一定程度的產物。從國際經驗看，城鎮化進程基本上呈S形曲線三階段走勢。第一階段為S形曲線底部，農村人口主要向中小城鎮轉移，可稱之為鄉村城鎮化階段；第二階段為S形曲線挺起的中部，以鄉村和中小城鎮人口向大城市轉移和集中為主要特征，可稱之為大城市主導階段；第三階段為S形曲線頂部，以大城市尤其是超大城市中心區人口向郊區遷移為新動向，可稱之為逆城鎮化階段。以此衡量，我國在改革開放前期的20年成功走過了第一階段，隨即進入第二階段，是合乎規律的發展。如果仍然堅持“以小為主”，甚至認為只有突出小城鎮式城鎮化才是中國特色，那么，在理論上就是一種誤讀和誤導，會模糊城鎮化的階段性特征；在實踐上則會阻礙城鎮化的轉型升級。近一個時期，農村并村組建中心村、鄉鎮，中心村、鄉鎮又急于升級為建制鎮，以鎮為龍頭的城鎮化大有卷土重來之勢。在當前城鎮化率超過52%、實際上早已步入“以大為主”的發展階段，這一趨勢應引起警覺。因為城鎮化效率和效益同城市規模呈正相關關系是普遍規律，不顧這一規律，固守以小為主“鋪攤子”式的城鎮化，勢必助長盲目圈地占地、投資開發，造成資源浪費、成本升高，使城鎮化偏離轉變經濟發展方式和推進新農村建設的方向。因此，“以小為主”的城鎮化方針到了需要改革調整到以大為主、大中小城市和小城鎮協調發展的時候了。
著力推進進城農民市民化
我國城鄉二元人口、經濟和社會結構由來已久。隨著改革開放后進城務工經商的農民與日俱增，這種二元結構也帶到城市中來，形成城市中的二元結構。在住房、就業、看病、上學、社會保障等方面，城市大都將本市居民和進城農民區分開來，實行差別化政策。然而，人口普查和人口抽樣調查則把在城鎮居住半年以上的人口登記為城鎮常住人口，即統計口徑上的城鎮人口。目前全國流動人口約2.6億，其中2億左右為進城農民，形成一定程度的城鎮人口虛張。但虛張多少，要做出實事求是的估量。有學者把非農業人口認定為城鎮人口，則目前的城鎮化率只有35%左右。如此“去虛張”未免有些矯枉過正，因為任何國家（城市國家除外）的城鎮人口中都包含一定數量的農業人口。怎樣確定合理的農業人口占比？新中國成立60多年的經驗數據表明，城鎮轄區人口中非農業人口占75%左右、農業人口占25%左右較為正常，有利于城鄉協調發展。據此計算，現在的實際城鎮化率應當在50%左右，比統計數據少約3500萬人。如此，目前2億進城農民中扣除虛張部分，其余1.65億左右理應通過戶籍制度改革轉變為同原有市民一樣的城鎮居民。
改革試點的情況表明，只要設計周全、方案具體、措施得力，二元戶籍制度改革的困難和問題可以得到解決。關鍵是提高認識，將二元戶籍制度改革提高到消除城鎮化虛張、事關城鎮化和社會經濟發展全局的高度來認識。首先，改革二元戶籍制度，逐步實行統一的居住證制度，可以從根本上消除就業、購房、醫療、子女入學等方面長期存在的不平等，使進城農民可以同城市居民一樣人盡其才，促進城市自然資本、產出資本、社會資本更有效地物盡其用、財盡其效，從而產生人、物、財1+1+1>3的疊加效應，釋放提高城鎮化質量的正能量。其次，進城農民工因為難以在城鎮定居，一般會將其收入所得做“三三制”分配：本人生活費支出1/3，寄給農村家屬1/3，剩下1/3用作春節返鄉探親交通、年貨、禮物等項支出。這樣，2億農民工在城市拉動的主要是固定資產投資，對消費的貢獻率很低。如果通過戶籍制度改革使進城農民變為市民，其配偶、子女等隨之進城安居，就會由拉動投資為主轉變為拉動消費為主，有效地消除城市規模、人口等的虛張，推動我國經濟發展向消費主導型轉變。
改革政府主導型城鎮化機制
城鎮化包括人口、經濟、社會以及政治、文化等多方面內容，核心是人口的城鎮化，最終目的是為了滿足人的全面發展的需要。然而，一些地方存在的以征地和土地買賣先行帶動城鎮擴張的現象，往往脫離滿足人的全面發展需要的宗旨。2000年—2010年，全國城市建成區域面積由2.24萬平方公里增加到4.01萬平方公里，增長79%；同期城鎮人口由45906萬增加到66978萬，增長45.9%。二者相比，土地城鎮化增幅是城鎮人口增幅的1.7倍。至于城市經濟、社會、文化、環境等的建設跟不上土地城鎮化步伐的現象更是隨處可見。目前，我國城市經濟密度（單位面積產值）只相當于發達國家的幾分之一；基礎設施建設以及教育、醫療、衛生、社會保障等事業發展長期滯后；不少城市空氣、水、固體廢物和噪聲污染嚴重。其實，土地不過是承擔自然、產出、人力、社會資本運作的載體，其規模應根據滿足人的需要和資本積聚的程度來定，而不能倒過來——先擴大載體規模再集聚資本、填充人力，變成為城鎮化而造城、遷人。
當前，土地城鎮化超前于人口城鎮化積累起來的問題和矛盾如果不認真解決，就會產生城鎮化方向走偏的風險。首先是脫離信息化、工業化驅動的風險。當前，信息化和信息產業爆發式增長正在引發第三次產業革命，現代城鎮化必須依靠信息化、工業化驅動。如果依靠征地賣地支撐城鎮化，憑借大片廉價土地吸引投資和勞動力，重投入、輕產出，重速度、輕效益，就會陷入脫離信息化、工業化驅動和滋生城市經濟泡沫的風險。其次是脫離以城帶鄉、統籌城鄉發展的風險。如果失地農民不能得到應有的補償，一些人斷了務農的路又不能成為真正的市民，就業和收入不穩定，就會增加落入拉美“城市化陷阱”的風險，背離以城帶鄉、城市反哺農村、統籌城鄉發展的城鎮化方向。還應看到，如果長期推行政府主導型城鎮化，將土地財政用過了頭，就有可能累積地方債務風險，給改革發展帶來隱患。
因此，推進新型城鎮化，需要改革政府主導型機制，特別是改革地方政府土地財政機制。應進一步推進財稅體制和各級政府公共服務事權改革，認真研究中央和地方間的財力事權關系，以財力定事權，完善轉移支付制度，健全公共財政體系，構建地方稅體系，促進形成有利于經濟結構優化、城鎮化健康發展的稅收制度。
新階段的城鎮化需要政府積極引導
當前，城鎮化成為我國經濟社會發展新的抓手和突破口。有一種觀點認為，推進城鎮化應依靠市場機制，政府不應介入。如果這種觀點針對的是前一時期一些城鎮建設中政府主導的大拆大建，是有參考意義的；但就現階段城鎮化所要擔負的經濟社會發展任務來說，則不能排除政府的積極引導作用。
新階段的城鎮化應重點發展農村城鎮
上世紀80年代我國農民創造的城鎮化道路主要是市場調節的結果。當時以蘇南模式和溫州模式為代表，在農村啟動工業化的同時發展小城鎮、轉移農業富余勞動力。這種農民自發的城鎮化“村村點火、戶戶冒煙”，走的是分散型道路。后來農民進城意義上的城鎮化也是市場導向的，即所謂“百萬民工大流動”。如果說這一階段的城鎮化有政府導向，那主要是指設立各類開發區所推進的土地城鎮化以及各級政府所進行的城市建設。
現在我國進入了中等收入國家行列，人口城鎮化率已超過50%。過去以城市建設為中心的城鎮化雖然在一定程度上提升了經濟發展水平，也轉移了大量農業富余勞動力，但工農差距、城鄉差距進一步擴大了。與此同時，城市尤其是大城市普遍出現了人口擁擠、交通擁堵、環境污染、房價高漲等“城市病”。在此背景下推進城鎮化，決不能重復以前的老路，而應賦予其新的內涵，特別應把重點放在發展農村城鎮，這樣才能充分發揮城鎮化的作用。
以城鎮化促進城市現代化。通過發展城鎮，使償付土地租金能力差的大量工業、普通住宅等從城市遷出進入城鎮，為租金償付能力強的金融、商務、公司總部及公共建筑等進入城市騰出空間。與此相適應，增強城鎮的產業發展、公共服務、就業吸納、人口集聚功能，使其具有吸收城市產業和人口的能力。這種城市產業和人口向城鎮轉移意義上的城鎮化，可以克服“城市病”；可以在提升城市經濟價值的基礎上，為提升城市文化價值和生態價值創造條件；可以優化城市中心業態，提高城市單位土地使用效益。
以城鎮化帶動城鄉發展一體化。這是以城鎮化帶動“三農”問題的解決。目前的城鄉差距體現在多個方面，除了城鄉收入差距，還包括城鄉居民生活條件差距等。在現階段，最為緊迫而又有可能優先縮小的就是城鄉居民居住和生活條件的差距。其基本路徑是發展農村城鎮，使其具有城市功能。首先，使城鎮具有城市生活功能，讓城鎮周邊的農民能就近享受城市生活。這樣的城鎮就成為城鄉發展一體化的關鍵性節點。相應的城鎮建設包括：適宜人居的城市設施支撐體系，如安全飲用水、環境衛生和能源供應；達到城市水平的文化、教育、醫療服務等設施；便捷通暢的交通、信息網絡；等等。具有城市功能的城鎮，不僅能留住農村的人力資本，還能吸引城市人來居住，為發展現代農業和新農村建設提供各種支持。其次，使城鎮具有城市的增長極功能。城市的基本功能是市場中心，是人流、物流、信息流和資金流的集聚地，也是服務業發展的載體。發展農村城鎮，提高城鎮的市場化水平和生產要素聚集能力，發展達到城市水平的金融、商業等服務，可以推動生產要素在城鄉間順暢流動，增強城鎮以及農業獲取資源的能力。第三，使城鎮具有帶動新農村建設功能。根據范圍經濟和規模經濟的要求，許多支持農村發展的公共設施只能建在城鎮，通過城鎮向周邊農村輻射。相應地，在新農村建設中可以在科學規劃的基礎上，適當推行農民集中居住的村莊集中化。這有利于基礎設施和公共設施的集中建設和供給，改善農村生產生活條件。
以城鎮化推動農村居民享受市民待遇。推進城鎮化需要改革制約城鄉發展一體化的戶籍制度，消除農民和市民享受基本公共服務的差距。現在形成共識的是進入城市的農業轉移人口應該市民化，解決他們在城鎮入學、就醫、居住和社會保障等方面的問題。但僅僅解決這部分人口的市民化問題是不夠的，還需逐步實現農民在城鎮就能享受到城市居民的福利和保障。否則，農民只有進入城市才能享受同市民大體相當的福利和保障，這樣發展下去，必然誘使大量農民涌入城市，導致城市不堪重負、各種福利水平嚴重下降，農業發展要素也會加快流失。這就需要將提供給市民的機會和設施安排到農村城鎮去，把高質量的教育、文化醫療設施辦到農村城鎮，增加城鎮的公共產品和公共設施供給，實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。
充分發揮政府的積極引導作用
推進具有上述新內涵的城鎮化，需要創新機制。首先，過去的城鎮化重點是城市面積擴大和人口比例增加，而新階段城鎮化的重點應是城市要素出城進入城鎮，包括產業和人口向城鎮分流。這是與市場調節的方向相背的，需要政府的積極引導。其次，目前農村城鎮與大城市經濟社會發展水平和市場化水平的差距十分明顯，如果任憑市場調節，在優勝劣汰機制的作用下，農村城鎮不但沒有能力吸引城市發展要素，自身的發展要素還可能被城市吸走，因而需要政府發揮積極引導作用。
規劃先行。目前，城鎮實際上是涉及縣城、中心城鎮、小城鎮和新農村的結構。分散的城鎮區位形不成集聚效應，達不到規模經濟。新階段推進城鎮化需要政府科學規劃、統籌安排，做到規劃先行。應科學合理地規劃大中小城市和小城鎮的布局和功能，實現城市和城鎮規劃一體化。除了功能規劃，還應重視空間規劃，突出城鎮發展的集中、集約和生態要求。
政府投資引導。發展農村城鎮，需要民間投資，但政府的引導性投資是不可或缺的。國家應把基礎設施建設和社會事業發展的重點放在農村城鎮。政府按照規劃在城鎮進行基礎設施、公共設施建設，并給農村集中供水、供電、供氣，通路、通電話、通電視、通網絡，建生活污水處理設施，辦學校、辦醫院。當然，政府對城鎮建設的投資主要是引導性的，還需要動員社會各方面的力量。
推進基本公共服務城鄉均等化。這方面的主體是政府，主要涉及兩大問題：第一，由于歷史和經濟的原因，優質的公共設施和公共服務資源特別是優質的教育和醫療資源基本上集中在城市，這就造成城鄉享用優質公共服務資源的巨大差距。推進城鎮化，應擴大基本公共產品在農村的覆蓋面，同時逐步把優質的教育、醫療等基本公共服務資源安排到城鎮，使農民在當地城鎮就可以就近享受城鎮化的成果。第二，基本公共服務能否實現均等化實際上同地方政府的財政能力相關，說到底同現行的財政體制相關。目前，不同地區的公共產品供給能力取決于當地的經濟發展水平，經濟發展水平越高，地方財力越強，公共產品的供給能力就越強。顯然，要實現基本公共服務城鄉均等化，就要將之同各地經濟發展水平脫鉤。政府需要對基本公共服務供給進行城鄉統籌協調。
總之，新階段的城鎮化需要各級政府主動推進和積極引導。同時，為防止大拆大建和濫用土地，城鎮化也不應是開發商自發的行為，而需要政府科學規劃和嚴格監管。當城鎮發展水平提升到與城市相當，基本公共服務城鄉均等化實現，政府就可以將調節任務主要交給市場了。
