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2024年11月24日
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《國務(wù)院辦公廳關(guān)于金融支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》解讀
近日，國務(wù)院制定出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于金融支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。當前為何要制定出臺《意見》？《意見》總體思路是什么？貫徹落實《意見》將在哪些方面著力？針對這些問題，銀監(jiān)會對《意見》進行了政策解讀。
一、出臺《意見》的背景是什么？
當前，我國經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)，經(jīng)濟增速仍處于合理區(qū)間，但經(jīng)濟運行中不確定、不穩(wěn)定的因素也在增加，結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出。要實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益，必須著力解決經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整問題，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。
金融和實體經(jīng)濟密不可分。金融對于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型都具有重要作用。現(xiàn)階段金融運行總體穩(wěn)健，但資金分布不合理現(xiàn)象仍然存在，部分領(lǐng)域融資難、融資貴的問題尚未解決。與服務(wù)實體經(jīng)濟發(fā)展，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的要求相比，還需要不斷深化金融改革，不斷提高金融服務(wù)水平。
制定和出臺《意見》就是為了深入貫徹黨的十八大、中央經(jīng)濟工作會議和國務(wù)院常務(wù)會議精神，更好地發(fā)揮金融對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的支持作用，推動解決制約經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的結(jié)構(gòu)性問題，真正提高金融服務(wù)實體經(jīng)濟的質(zhì)量和水平。
二、制定《意見》的指導(dǎo)思想是什么？
經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級是當前經(jīng)濟工作的重中之重。《意見》的指導(dǎo)思想就是把加強和改進金融對實體經(jīng)濟的服務(wù)有效聚焦到支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。
為此，《意見》確立的基本思路就是按照穩(wěn)中求進、穩(wěn)中有為、穩(wěn)中提質(zhì)的要求，繼續(xù)執(zhí)行穩(wěn)健的貨幣政策，不因經(jīng)濟增速放緩轉(zhuǎn)向?qū)捤桑膊灰虍斍耙粫r貨幣增長較快而轉(zhuǎn)向緊縮，同時堅持有扶有控、有保有壓的原則，著力調(diào)整優(yōu)化金融資源配置，盤活存量資金，用好增量資金，有效推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。
遵循這一思路，《意見》綜合提出了貨幣、信貸、證券、保險、外匯等多方面政策措施，圍繞繼續(xù)執(zhí)行穩(wěn)健貨幣政策，引導(dǎo)推動重點領(lǐng)域與行業(yè)轉(zhuǎn)型和調(diào)整，加大對小微企業(yè)、“三農(nóng)”等國民經(jīng)濟薄弱環(huán)節(jié)的支持，推動消費升級，支持企業(yè)“走出去”等經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的重點領(lǐng)域做了具體規(guī)定。
三、《意見》制定中有何總體考慮？
《意見》制定過程中，主要有以下幾點基本考慮：
一是要充分發(fā)揮市場作用。優(yōu)化金融資源配置，首先要讓市場在金融資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。《意見》高度重視推進金融領(lǐng)域的市場化改革，釋放金融改革紅利。例如，《意見》提出，要穩(wěn)步推進利率市場化改革，更大程度地由市場來決定資金價格。
二是切實轉(zhuǎn)變政府職能。《意見》按照政府職能轉(zhuǎn)變“該放的權(quán)力堅決放開放到位，該管的事必須管住管好”的要求，一方面積極放寬管制，例如提出要擴大民間資本進入金融業(yè)，探索民間資本發(fā)起設(shè)立自擔風險的民營金融機構(gòu)，要擴大銀行不良貸款自主核銷權(quán)限等，另一方面強化政府維護產(chǎn)權(quán)和公共服務(wù)職能，例如鼓勵地方人民政府建立小微企業(yè)信貸風險補償基金，支持小微企業(yè)信息整合，加快推進中小企業(yè)信用體系建設(shè)，支持地方人民政府加強對小額貸款公司、融資性擔保公司監(jiān)管，鼓勵地方人民政府出資設(shè)立或者參股融資擔保公司等，積極彌補小微企業(yè)融資問題上的市場失靈缺陷。
三是注重政策協(xié)同配合。金融政策要充分發(fā)揮作用，必須與財政政策和產(chǎn)業(yè)政策等其他政策銜接配合，形成合力。《意見》高度重視金融政策與其他政策的協(xié)同作用。例如，對于化解產(chǎn)能過剩，《意見》配合“消化一批、轉(zhuǎn)移一批、整合一批、淘汰一批”的產(chǎn)業(yè)政策要求，提出相應(yīng)的金融政策，共同促進抑制消化過剩產(chǎn)能，支持先進產(chǎn)能。
四是要堅持兩手抓。防范風險是金融工作的永恒主題，必須堅持一手抓金融支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，一手抓防范和化解金融風險。在防范金融風險的前提下促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，在促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中增強防范金融風險的能力。
四、如何理解繼續(xù)執(zhí)行穩(wěn)健的貨幣政策？
當前我國經(jīng)濟增長總體平穩(wěn)，物價形勢基本穩(wěn)定，穩(wěn)健的貨幣政策符合我國宏觀經(jīng)濟形勢，政策實施效果良好。繼續(xù)執(zhí)行穩(wěn)健的貨幣政策，一方面要統(tǒng)籌兼顧穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、控通脹、防風險，合理保持貨幣總量。要把好流動性控制的“總閘門”，通過綜合運用數(shù)量、價格等多種貨幣政策工具，適時適度地進行預(yù)調(diào)微調(diào)，保持金融市場的總體穩(wěn)定，為實體經(jīng)濟的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的貨幣條件。另一方面，要提高資金使用效率，積極盤活存量，用好增量。充分發(fā)揮運用再貸款、再貼現(xiàn)、差別存款準備金動態(tài)調(diào)整機制等政策工具對資金流向的引導(dǎo)功能，同時穩(wěn)步推進利率市場化改革，更大程度由市場決定資金價格。通過貨幣政策引導(dǎo)和市場價格機制將資金資源配置到符合經(jīng)濟規(guī)律，亟待轉(zhuǎn)型升級的領(lǐng)域中去，配置到具有經(jīng)濟效率，能夠創(chuàng)造就業(yè)的企業(yè)中去，加快資金周轉(zhuǎn)速度，提高實體經(jīng)濟資金使用效率。
五、金融如何引導(dǎo)、推動重點領(lǐng)域與行業(yè)轉(zhuǎn)型和調(diào)整？
金融促進重點領(lǐng)域和行業(yè)轉(zhuǎn)型和調(diào)整，必須堅持有扶有控，有保有壓的原則，發(fā)揮資金引導(dǎo)作用，增強資金支持的針對性和有效性，不斷優(yōu)化社會融資結(jié)構(gòu)，一方面持續(xù)加強對重點領(lǐng)域和行業(yè)的金融支持，另一方面大力支持化解產(chǎn)能過剩矛盾。
在加大對重點領(lǐng)域和行業(yè)金融支持方面，要大力支持實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，加大對有市場發(fā)展前景的先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)和信息消費、勞動密集型產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級以及綠色環(huán)保領(lǐng)域的資金支持力度，保證重點在建續(xù)建工程和項目合理資金需求，積極支持鐵路等重大基礎(chǔ)設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障性安居工程等民生工程建設(shè)。這些產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域或者是引導(dǎo)未來經(jīng)濟社會發(fā)展的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，或者是有利于發(fā)揮我國經(jīng)濟競爭力的傳統(tǒng)優(yōu)勢領(lǐng)域，或者是經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的重點環(huán)節(jié)，或者是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的有力抓手，因此也應(yīng)當是金融支持的重點方向。
與此同時，要大力支持化解產(chǎn)能過剩矛盾。產(chǎn)能過剩是我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的突出問題。中央經(jīng)濟工作會議明確提出要把化解產(chǎn)能過剩矛盾作為工作重點。金融支持化解產(chǎn)能過剩矛盾，關(guān)鍵是區(qū)分產(chǎn)能過剩行業(yè)的不同情況，分門別類地執(zhí)行差別化政策，對于產(chǎn)能過剩行業(yè)中產(chǎn)品有競爭力、有市場、有效益的企業(yè)，繼續(xù)給予資金支持，幫助其加快發(fā)展；對于產(chǎn)品雖然在國內(nèi)供大于求，但是在國際市場上有銷路，有市場的企業(yè)，通過各種融資方式支持其跨境投資經(jīng)營；對于實施產(chǎn)能整合的企業(yè)，通過探索發(fā)行優(yōu)先股，定向開展并購貸款等方式，促進其實施兼并重組；對屬于淘汰的落后產(chǎn)能的企業(yè)，通過保全資產(chǎn)和不良貸款轉(zhuǎn)讓、核銷等方式支持壓產(chǎn)退市；對產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)違規(guī)建設(shè)項目嚴禁提供任何形式新增融資，防止盲目投資加劇產(chǎn)能過剩。
六、如何加強小微企業(yè)和“三農(nóng)”金融服務(wù)？
小微企業(yè)和“三農(nóng)”是國民經(jīng)濟的兩個薄弱環(huán)節(jié)。就加大對小微企業(yè)的金融支持，《意見》從改進金融服務(wù)和改善外部環(huán)境兩方面著手，提出了相關(guān)要求。
在改進金融服務(wù)方面，《意見》明確了力爭小微企業(yè)貸款增速和增量“兩個不低于”的工作目標，支持金融機構(gòu)延伸服務(wù)網(wǎng)點以貼近小微企業(yè)，拓寬服務(wù)內(nèi)容以滿足小微企業(yè)多元化需求，嚴格規(guī)范收費行為以降低小微企業(yè)融資成本，不斷推動加強小微企業(yè)金融服務(wù)。與此同時，《意見》還優(yōu)化完善相關(guān)監(jiān)管政策，包括繼續(xù)支持發(fā)行小微企業(yè)專項金融債，從而增加小微企業(yè)信貸資金來源，逐步推進信貸資產(chǎn)證券化常規(guī)化發(fā)展，從而推動金融機構(gòu)盤活資金支持小微企業(yè)，適度放開小額外保內(nèi)貸業(yè)務(wù)，從而擴大小微企業(yè)融資來源，適當提高對小微企業(yè)貸款的不良容忍度，從而提升金融機構(gòu)從事小微企業(yè)金融服務(wù)的積極性。
在改善外部環(huán)境方面，《意見》以解決小微企業(yè)信用難題為突破口，提出要支持小微企業(yè)信息整合，推進中小企業(yè)信用體系建設(shè)，破解銀企之間的信息不對稱；支持地方人民政府加強對小額貸款公司、融資性擔保公司監(jiān)管，鼓勵地方人民政府出資設(shè)立或參股融資性擔保公司，引導(dǎo)融資性擔保公司健康發(fā)展，從而幫助小微企業(yè)增進信用；鼓勵地方人民政府建立信貸風險補償基金，有效分擔小微企業(yè)的信用風險。
對于“三農(nóng)”金融服務(wù)，《意見》圍繞力爭全年“三農(nóng)”貸款實現(xiàn)“兩個不低于”的目標，主要從三個方面加大對“三農(nóng)”的金融支持。
一是推進農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務(wù)全覆蓋。通過鼓勵在金融服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立服務(wù)網(wǎng)點，在尚不具備設(shè)立標準化網(wǎng)點條件的少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鼓勵采取各種形式簡易便民服務(wù)，或者利用科技手段等實現(xiàn)基礎(chǔ)金融服務(wù)全覆蓋。二是推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。順應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織創(chuàng)新趨勢，積極開發(fā)符合專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、新型農(nóng)民合作組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等農(nóng)業(yè)農(nóng)村新型經(jīng)營主體和農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)商特點的金融產(chǎn)品和服務(wù)，加大支持力度。三是加強涉農(nóng)金融服務(wù)的改革創(chuàng)新。創(chuàng)新融資擔保方式，擴大林權(quán)抵押貸款，探索開展大中型農(nóng)機具、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款試點；拓寬支農(nóng)資金來源，推出“三農(nóng)”專項金融債；發(fā)揮農(nóng)業(yè)銀行“三農(nóng)金融事業(yè)部”管理專業(yè)和政策優(yōu)惠的優(yōu)勢，擴大縣域“三農(nóng)金融事業(yè)部”試點省份范圍等。
七、金融如何促進消費升級？
黨的十八大報告指出，要牢牢把握擴大內(nèi)需這一戰(zhàn)略基點，要加快建立擴大消費需求長效機制，釋放居民消費潛力。圍繞這一要求，《意見》主要強調(diào)了以下幾方面內(nèi)容：
一是培育消費金融的新增長極。傳統(tǒng)上，住房、大宗耐用消費品的信貸需求是消費金融主體業(yè)務(wù)。隨著居民收入的增長，消費結(jié)構(gòu)不斷改善，新型消費業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，金融機構(gòu)要適應(yīng)和促進消費升級，在做好傳統(tǒng)消費金融業(yè)務(wù)的同時，加強對新型消費品，以及諸如文化、教育、旅游、養(yǎng)老等服務(wù)消費領(lǐng)域的信貸支持，同時推進消費支付方式現(xiàn)代化，完善銀行卡消費服務(wù)功能，優(yōu)化使用環(huán)境。
二是發(fā)展消費金融的新型機構(gòu)。消費金融公司是一類較為新型的非銀行金融機構(gòu)。目前，北京、上海、天津和成都4個城市共試點成立了4家消費金融公司。憑借自身優(yōu)勢和特點，消費金融公司在銀行消費信貸業(yè)務(wù)之外起了很好的“拾遺補缺”作用。《意見》因此提出，要逐步擴大消費金融公司試點城市。
三是開辟消費金融的新著力點。我國正處于加速城鎮(zhèn)化進程之中，如何做好城鎮(zhèn)化金融服務(wù)中的消費金融業(yè)務(wù)，是擺在金融機構(gòu)面前的新課題。《意見》提出，要根據(jù)城鎮(zhèn)化過程中進城務(wù)工人員等群體的消費特點，提高金融服務(wù)的匹配度和適應(yīng)性。
八、金融如何支持企業(yè)走出去？
當前，全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)面臨深度調(diào)整，圍繞市場、資源、人才、技術(shù)、標準等方面的競爭日趨激烈，《意見》通過采取下列措施，支持企業(yè)國際化經(jīng)營：
一是鼓勵金融機構(gòu)為企業(yè)“走出去”提供便捷高效的金融服務(wù)。二是實施便利“走出去”的外匯管理制度，推動人民幣跨境使用，完善貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易外匯管理制度，逐步開展個人境外直接投資試點，進一步推動資本市場對外開放，改進外債管理方式，加強外匯市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是拓寬“走出去”外匯資金來源。通過創(chuàng)新外匯儲備運用方式，拓展外匯儲備委托貸款平臺和商業(yè)銀行轉(zhuǎn)貸款渠道，為用匯主體提供融資支持。
九、《意見》對于加快發(fā)展多層次資本市場提出了哪些具體措施？
金融支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，既要充分發(fā)揮間接融資功能，也要大力發(fā)展直接融資，拓寬融資渠道，降低融資成本，分散金融風險。《意見》提出，一是完善資本市場體系建設(shè)。促進主板、中小企業(yè)板、創(chuàng)業(yè)板各層次資本市場均衡發(fā)展，進一步發(fā)揮期貨市場定價、分散風險、套期保值等功能；二是優(yōu)化資本市場制度安排。完善資本市場發(fā)行、定價、并購重組等方面的各項制度，適當放寬創(chuàng)業(yè)板對創(chuàng)新型、成長型企業(yè)的財務(wù)準入標準，擴大中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)試點范圍，促進債券市場互聯(lián)互通等；三是加強資本市場主體建設(shè)。規(guī)范非上市公眾公司管理，同時規(guī)范發(fā)展各類機構(gòu)投資者，探索發(fā)展并購?fù)顿Y基金，利用資本市場推動企業(yè)并購重組，鼓勵私募股權(quán)投資基金、風險投資基金產(chǎn)品創(chuàng)新，助推創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)型中小企業(yè)融資發(fā)展。
十、如何進一步發(fā)揮保險對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的保障作用？
保險是市場經(jīng)濟條件下風險管理的基本手段之一，也是金融體系重要組成部分。保險業(yè)服務(wù)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，一是要充分發(fā)揮保險作為經(jīng)濟“穩(wěn)定器”的職能。《意見》提出，要擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍，推廣新型農(nóng)業(yè)保險險種，大力發(fā)展出口信用保險，鼓勵為企業(yè)“走出去”提供一攬子保險服務(wù)，試點推廣小額信貸保證保險，推動發(fā)展國內(nèi)貿(mào)易信用保險等，從而有效發(fā)揮保險業(yè)在增強農(nóng)業(yè)抗風險能力，支持國內(nèi)企業(yè)有效應(yīng)對海外貿(mào)易與投資風險和提升小微企業(yè)信用等方面的積極功能。二是要充分發(fā)揮保險作為經(jīng)濟“助推器”的職能。根據(jù)保險資金長期性、穩(wěn)定性的特點，拓寬保險資金的運用范圍，更好地發(fā)揮保險資金服務(wù)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的作用。
十一、如何進一步推動民間資本進入金融業(yè)？
民間資本進入金融業(yè)，對于動員社會資金進入實體經(jīng)濟，促進金融機構(gòu)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，激發(fā)金融機構(gòu)市場活力具有重要意義。《意見》提出要進一步推動民間資本進入金融業(yè)，發(fā)揮民間資本在村鎮(zhèn)銀行中的積極作用，嘗試由民間資本發(fā)起設(shè)立自擔風險的民營銀行、金融租賃公司和消費金融公司等金融機構(gòu)。
嘗試由民間資本發(fā)起設(shè)立自擔風險的民營金融機構(gòu),之所以強調(diào)投資者要自擔風險，主要是為了防范道德風險，防止金融機構(gòu)經(jīng)營失敗的風險外溢。這既符合投資收益和風險承擔相一致的市場原則，也避免在金融機構(gòu)市場退出機制還不健全的情況下，出現(xiàn)風險處置真空，或者演化成依賴國家信用提供隱性擔保。關(guān)于具體的探索方向，可以考慮通過有關(guān)制度安排，確保主發(fā)起人擁有承擔金融機構(gòu)經(jīng)營失敗風險的能力，同時對此類金融機構(gòu)的負債業(yè)務(wù)進行分類管理，有效地控制風險敞口。
十二、如何防范經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級中的金融風險？
經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級過程中的矛盾和問題必然會折射和反映在金融領(lǐng)域，帶來潛在甚至是現(xiàn)實的金融風險。為此，《意見》主要從三方面就防范和化解金融風險提出要求：
一是提高風險預(yù)警與處置能力。金融業(yè)要深入排查各類金融風險隱患，適時開展壓力測試，動態(tài)分析可能存在的風險觸發(fā)點，及時鎖定，及早預(yù)警。對已暴露的風險，處置時要穩(wěn)妥有序，加強疏導(dǎo)，避免因處置不當引發(fā)新的風險。
二是嚴密盯防重點領(lǐng)域。地方政府融資平臺、房地產(chǎn)、理財和“兩高一剩”行業(yè)是當前重點金融風險領(lǐng)域，各金融機構(gòu)對上述領(lǐng)域的風險要嚴密盯防，嚴加防控。除此之外，各金融機構(gòu)對于跨市場、跨行業(yè)經(jīng)營帶來的交叉金融風險，以及民間融資、非法集資、國際資本流動等外部風險也要提高警惕。
三是優(yōu)化信用環(huán)境。良好的信用環(huán)境是防范和化解金融風險的堅實基礎(chǔ)。要加快信用立法，推進社會信用體系建設(shè)，形成誠信文化，努力塑造“守信激勵、失信懲戒”的信用環(huán)境，為防范化解金融風險創(chuàng)造良好外部條件。
