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2024年11月24日
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城鎮化是中國經濟發展的重要助推力量，核心在于推進人口城鎮化。傳統模式下，由于利益驅使，產城融合與人口集聚能力降低，耕地面積急遽減少，農民利益易受損害。同時，受戶籍等體制原因影響，大量農民工及隨遷家屬也難以融入城市社會，不能享有與城市居民同等的基本公共服務。這不僅制約了城鎮化對擴大內需和產業結構升級的推動作用，而且使城鎮化進程潛藏諸多風險。浙江省諸暨市店口鎮在城市化進程中，堅持以人為本，引導人口集聚。在實現人口集聚過程中通過各項措施達到“育人”、“留人”、“化人”的目的，在改變“物”的同時，也改變了“人”，最終實現促進社會融合、打造城市生活共同體的目標。
“十一五”以來，浙江省委省政府把培育發展中心鎮擺上重要位置，部署實施了“中心鎮培育工程”，取得明顯成效。自2010年起又提出“開展小城市培育試點”要求，確定試點鎮27個，諸暨市店口鎮為其中之一。
店口鎮位于諸暨市北部，區域面積105.7平方公里，建成區面積14平方公里，轄17個行政村和6個社區，常住人口13萬，其中戶籍人口6.3萬，“新店口人”近7萬。目前已建成銅加工、管業、汽配、制冷四大產業集群。2012年，實現生產總值106.31億元，財政總收入15.38億元，農民人均純收入33627元。在解決人如何城鎮化、農民土地如何退出、城鎮化所需投資從何而來等方面，店口鎮為我國新型城鎮化建設提供了一個樣本。其主要措施如下：
推進人的城鎮化
店口鎮小城市培育的首要經驗即以人為本，引導人口集聚。在實現人口集聚過程中特別注重通過加強各項民生建設達到“育人”、“留人”、“化人”的目的，最終實現促進社會融合、打造城市生活共同體的目標。
⒈實施以就業、創富、教育、醫療等“八大社保體系”為主要內容的公共服務均等化策略
店口在城鎮化過程中注重把握硬件的“面子”與軟件的“里子”關系。“面子”即城市硬件設施和外觀建設，近年來店口通過每年超過5億元的政府投入不斷增強城市功能，提升城市舒適度。與此同時，更加注重城鎮化的“里子”，通過實施以就業、創富、教育、醫療等“八大社保體系”為主要內容的公共服務均等化策略，達到讓公眾獲得“少掏錢的實惠感”的目標。
在就業方面，設置了就業保障服務中心、勞務中介中心和職業培訓中心，聯合高校開展“訂單式”免費技能培訓。實施新店口人與本地居民平等、統一的就業政策，2012年累計介紹就業12485人，其中新店口人10000余人。
在創富方面，建成“新青年、新農民、新店口人”創業園一期6萬平方米的廠房，已入園企業21家，其中新店口人6家。專門配置10畝工業用地支持江西青年李景峰創業，傳遞“創業不是本地居民特權”的重要信號。
在教育方面，對于戶籍人口，店口從2009年起實施12年制免費教育，2010年實施貧困家庭幼兒保育費減免，實施大學生資助政策和優秀大學生獎勵政策，從2013年開始提供15年制教育保障。對于新店口人，2005年創辦了育蕾民工子弟學校，2008年實施新店口人子女在公立學校就讀免收外鄉費，2011年實施新店口人子女就讀中等職業技術學校學費減免，2012年實施補助新店口人貧困家庭幼兒入園等措施。
在醫療方面，對于戶籍人口，從2009年起，農村合作醫療保險(行情 專區)門診報銷比例從20%提高到30%，這一比例在2012年、2013年分別提高到了50%、60%。對于新店口人，2006年設立愛心醫院，新店口人門診費用不超過50元，免掛號費，診療、化驗費減半，藥品平價零差價。2009年，實施新店口人孕婦住院分娩補助政策，每例補助500元。2011年，新店口人在市第四醫院住院就醫可報銷20%的醫藥(行情 專區)費，這一比例于2012年、2013年分別提高到30%、50%。
在住房保障方面，2011年，推出新店口人、優秀人才、農民進城補助購房政策，補助額度為6-12萬元，2012年將補助額度提高至6-20萬元，2013年再提高至6-25萬元。2012年推出304套限價房，其中有116套配置給新店口人，以均價4500元/平方米配售，比建成區商品房均價低2500元/平方米左右。
在養老方面，大力推進城鎮職工、被征地農民、低收入階層和自由職業者“四位一體”社會養老保障體系建設，至2012年底累計完成失地農民養老保障1.5萬人。
在基本生活保障方面，財政劃撥300萬元專項資金，用于因病致貧、因災致貧困難家庭的解困救助。從2008年開始，實施“愛心一證通”，新店口人憑借暫住證可以在指定的包括超市、書店、影院等46家商家享受到會員價或低于會員價的折扣。
在維權方面，2004年，成立外來建設者服務中心，主要從事新店口人登記發證、出租房管理、計生服務、法律援助等工作。2010年，設立了兼具報警和服務功能的綜合(行情 專區)平臺——“新店口人之家”。
上述做法，如保障性住房覆蓋新店口人、為新店口人提供醫療救助、“愛心一證通”等，在浙江省乃至全國都具有創新性。
此外，店口在創新社會管理方面形成了一些在全國產生重大影響的經驗，“娘家人管婆家事”即為一例。針對外出流動人口普遍存在當地不便管、外地難以管的困難，店口鎮從2005年開始，選擇外來務工人員相對集中的貴州遵義、江西永豐和安徽靈泉進行試點，按照“教育、維權、管理、服務”的工作理念，主動聯系當地公安、勞動、計生等部門，邀請其外派工作人員即“娘家人”共同服務管理來店口務工人員，形成兩地相關部門密切協作的互動服務管理方式。
⒉保障新店口人創業、政治地位等方面的需求，促進他們融入社會
店口在農民工服務管理探索中，先后經歷了“三證合一”的基礎性服務管理、“以外管外”的互動式服務管理和“愛心普惠”的和諧服務管理等三個階段，系統性地解決“農民工融入”問題，加快農民工融入本地社會。
除前述圍繞“公共服務均等化”進行的制度性安排外，店口還始終把農民工群體作為店口重要的社會力量，系統稱其為“新店口人”。通過保障這個群體的就業、創業、政治地位等方面的需求，讓他們與本地人形成共同的理想和價值觀念。以保障政治地位為例，店口重視把新店口人中的優秀分子吸收到黨內。2011年，店口鎮新增10個新店口人的黨代表名額，提高了新店口人政治地位，通過給予他們平等的話語權，保障其利益的實現。
⒊注重文化引領，不斷強化城市的精神凝聚力
店口還在城市生活導向上注重文化的引領，通過提高文化活動的互動性、參與性，不斷強化城市的精神凝聚力。主要有三點做法：一是倡導城市的核心價值，彰顯“城市融合力”。店口每年投入300萬元辦《城·店口》雙月刊，采用田野調查的方法采集社情民意，每期用大量篇幅報道農民工群體，其選題包括“尋找店口最美女工”“一個普通工人的一天”等，意在倡導當代核心價值，建立起農民工群體與當地社會進行深度溝通的渠道。此外，店口還策劃了“365個人”系列人文墻，選擇生活在店口、工作在店口的各行各業人物代表進行拍攝，把每個人的巨幅影像布置在主要街道。拍攝城市微電影《我在店口》講述小城市普通人的真實人生，打造“幸福店口、和諧平等”共同體。二是尊重文化的多樣性，激發“城市凝聚力”。在店口，“80后”創二代、新店口人等社會群體活躍在各個領域，文化藝術協會、書畫協會等經常性開展各具特色的文化活動。通過尊重、支持、引導不同社會群體的文化創造，加速人文資源的融合和整合。三是鼓勵文化參與，體現“城市親和力”。2012年建成諸暨北部地區最大的文化體育公園，啟動“新店口·新文化(行情 股吧 買賣點)”廣場系列文化活動，先后承辦諸暨電視臺首屆電視觀眾節暨“走進店口”大型文藝晚會。通過系列文化活動，讓城市生活理念在群眾中逐步延伸。
破解農村土地綜合整治和住房難題
集體所有土地如何再開發和再利用是新型城鎮化面臨的重大現實問題之一，對農民土地和住房的強征強拆等問題已成為近年引發上訪及群體性事件的最主要原因之一。而堅持集約節約用地原則，努力改善農民生產生活條件，加快推進農民生活方式的市民化，離不開農村土地綜合整治和農村住房改造。為破解這一難題，店口鎮妥善拓展空間，加強土地集約利用，實施農村住房置換城鎮房產工程，并積極探索更具操作性及可行性的美麗家園計劃。
⒈實施農村住宅置換城鎮房產工程
該政策的主要內容是：農業常住人口且無其他住房的，第一個人口無償安置60平方米，以后每一人按人均40平方米無償安置，置換房屋合法建筑面積超過人口無償安置部分的按拆一還一補差價的方式安置房屋，差價為2000元/平方米(店口房地產(行情 專區)市場為6000-7000元/平方米)；如在置換區域外有房子的，不享受人口無償安置政策，按拆一還一補差價的方式安置房屋，差價為2000元/平方米。另外，置換房屋的補償政策為：合法建筑面積落地部分按2000元/平方米進行補差，面上合法建筑按重新安置價的1.3倍乘以合法建筑面積進行補償，在政策規定時間內簽約、搬遷的，按合法建筑面積再獎勵400元/平方米。
農村住宅置換城鎮房產工程于2012年11月完成政策初稿，安置地塊定于鎮政府旁牛皋社區孫家自然村，規劃設計已基本完成。今年4月28日開始進戶簽約、付款，第一期置換住宅共288戶，置換面積181畝，建筑面積6-7萬平方米。目前工程進展順利，簽約率已達90%以上，近8000萬元補償款已支付6000萬元。
⒉實施美麗家園計劃
2013年，店口全面啟動“美麗鄉村推進年”，按照“自我改造、就地改造、逐步改造”的原則，建設生活富裕、生態良好的美麗家園。金湖社區是實施美麗家園計劃的第一個社區，它位于店口鎮西部，含四村、小山塢兩個自然村，美麗家園計劃第一期在四村推開。
美麗家園計劃的主體是農戶，只要滿足國家規劃要求，并且村民自己愿意，就可以自拆自建。政府幫助規劃、設計并配套公共設施，但對于拆建本身不予投入，只對貧困家庭提供裝修補助。相比于整村宅基地置換模式可能出現土地管理部門缺少指標、建筑質量難以保證、村民私下交換指標、集約用地目標無法達到、釘子戶難以解決等問題，美麗家園模式以村民為主體，政府只發揮服務功能，采取原拆原建以及堅持自發、自愿、自治的原則。這可能是農村住房改造較為可行的方式，也是就地城鎮化的重要路徑。
創新市政建設投融資模式
據有關部門估算，未來10年，城鎮化將帶動中國40萬億的巨大投資需求。如何建立可持續的投融資模式，事關城鎮化健康發展全局。店口鎮構建支持基礎設施建設、重大產業和公益事業發展的投入機制，降低準入門檻，鼓勵民間資本投資舊城改造、農村新居住點和基礎設施建設以及社會事業發展，形成多元投資格局，從而較好地解決了城鎮建設“錢從哪里來”的問題。
⒈提供稅收、金融、資金等多方面支持
浙江省政府在《關于開展小城市培育試點的通知》中提出，鼓勵縣(市、區)政府對在試點鎮新辦的大型商貿企業，自營業當年度起，實行房產稅、城鎮土地使用稅、企業所得稅地方分成部分按收入級次三年內予以全額撥補；對在試點鎮新辦的金融保險企業，自營業當年度起，實行交納的營業稅按收入級次三年內予以撥補50%。試點鎮土地出讓凈收益市、縣(市、區)留成部分和在試點鎮征收的城鎮基礎設施配套費，全額返還用于試點鎮建設。諸暨市委也按上述文件精神在財政和稅收體制方面做出了相應安排。
此外，浙江省政府從2010年起建立每年10億元的省小城市培育試點專項資金，用于試點鎮的基礎設施、社會事業、產業功能區、技術創新和人才集聚服務平臺、公共服務平臺、規劃編制及體制機制創新等項目的補助。由此，店口每年可得到約4000萬元專項資金支持。
⒉強化產業支撐
在產業發展上，店口堅持存量調整和增量發展相結合，以調高調優調強為目標，著力做好傳統產業改造提升文章；以解放湖高新技術產業園區為平臺，加快戰略性新興產業培育；以培育城市經濟、物流經濟、創意經濟為新的經濟增長點，加快商貿服務業發展。在當前嚴峻的經濟形勢下，店口鎮兩家企業成功上市，新增金融機構兩家，房地產業發展勢頭良好，現代化住宅小區不斷涌現；沒有一家工業企業倒閉，沒有出現企業主外逃現象。良好的投資、創業氛圍增強了就業者和投資人的信心。2012年店口鎮工業產值達721.8億元，同比增長10.4%。全年完成工業性投資55.12億元，全市百個工業項目集中開工典禮在店口舉行。
目前，店口已完成節能環保裝備省級高新技術產業園區申報，擬建立軍民融合創新成果轉化基地、總裝研發制造基地和產業孵化基地。這不僅為店口產業發展注入了新活力，增強了城市承載能力，而且為店口可持續財力來源提供了可靠保障。
⒊積極吸納民資參與公共服務設施建設
在基礎設施及公共服務設施建設中，政府需要承擔主要責任，但這不僅不排斥而且鼓勵民資進入，“民資造城”現象在店口紛紛上演：浙大海元環境科技有限公司投資4500萬元建設日處理能力2萬噸的污水處理廠一期工程，浙江中偉集團投資4335萬元建設日處理能力300噸的垃圾焚燒廠，浙江海亮慈善基金會捐資2000萬元建設設施齊全的敬老院，盾安集團董事局主席姚新義以個人名義捐贈2000萬元建設弘毅小學。此外，針對當地服務業供給嚴重不足的情況，店口還引進貝麗小城市投資有限公司，規劃36畝土地建設樂購超市、步行街等。民資的加入和參與，不僅解決了政府建設資金不足的問題，而且帶動全社會參與和關心小城市培育工作，激發創新發展的活力。
幾點啟示
近年來，店口以產業發展、人口集中、功能集成、要素集約為著力點，加大改革創新力度，培育經濟繁榮、社會進步、功能完備、生態文明、宜居宜業、社會和諧的小城市，構筑集聚能力強、帶動效應好、體制機制活、管理水平高的城市化發展新平臺，業已取得顯著成效，為當前積極穩妥推進新型城鎮化持續健康發展提供了借鑒。
⒈堅持產業先行的基本原則
城鎮化的根本動力來源于經濟發展，而不能只依靠行政力量推動。毫無疑問，產業發展是城鎮化的第一要義。這不僅因為只有產業集聚才能促進人口集中、為農業轉移人口提供就業進而帶來更高更穩定的收入，而且因為只有產業發達才能為城市提供強有力的財政支持，為持續改善城市各項軟硬件設施提供保證。目前店口一方面大力推進第三產業加速發展，試圖通過新業態的構筑產生示范帶動效應；另一方面積極響應浙江省發展節能環保裝備的倡導，探索發展新興產業，拓展企業發展空間。
⒉落實教育、醫療、住房等方面保障，真正實現“農民市民化”
有序推進農業轉移人口市民化，推進符合條件的農業轉移人口落戶城鎮、并實現農業轉移人口享有城鎮基本公共服務是新型城鎮化的基本要求。但是僅此還不夠，當代中國發展的康莊大道在于同步推進工業化、信息化、新型城鎮化和農業現代化，推動形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系，促進城鄉一體化發展。因此，必須在理念上作深刻變革，即從農民工市民化推進到農民市民化。換句話說，尤其是在小城市，必須創造條件實現全域城鎮化，使農民享有同樣舒適、便利的市民化生活方式，和市民一樣都享有同等的公民待遇。實現農民市民化或城鄉一體化的重心并不在于是否取消農業戶口和非農業戶口的劃分、建立城鄉統一的戶口登記制度，而在于真正落實戶口登記制度背后的教育、醫療、養老、低保、保障性住房以及土地利用等方面福利待遇的配套政策。
⒊促進新老市民的社會融合
流動人口管理與服務既是我國當前社會建設與管理的重要議題，更是人口流入地政府面臨的重大現實問題。各地業已進行的探索多以流動人口和戶籍人口分治為基本框架，較少觸及新老市民社會融合問題。促進新老市民社會融合，首要工作固然是要在基本公共服務及部分非基本公共服務方面作出公平的制度性安排，使新老市民在民生保障、文化熏陶、政治待遇等方面享有平等權利。此外，還必須在嶄新的時代背景下重構新型城市管理體制和治理方式，通過政府發揮主導作用、各界公眾廣泛參與，社會組織協同治理的模式共促融合、共創和諧。特別要按照現代城市管理的理念，重點加強社區建設，使各方力量都匯聚到社區這個治理平臺上，來并形成合力。
⒋基于市場機制讓農民退出土地
農民權益無疑要受到保護，即使對于進城落戶農民，其承包地和宅基地流轉或退出都要遵循自愿原則。同時，農村土地的綜合整治和開發利用問題也必須妥善解決。在此過程中，如何平衡各方利益，出路在于：一方面真正使土地使用權人成為土地的主人，盡快確立農民在此過程中的談判主體地位，變“要我改造拆遷”為“我要改造拆遷”；另一方面要遵循市場原則，形成合理的利益分配和共享機制。目前，應該對符合規劃并已辦理確權登記手續的經營性集體建設用地，開展土地使用權流轉試點，探索試行集體建設用地流轉模式和相關機制，探索建立經營性集體建設用地使用權流轉收益分配及相應的稅收調節機制。應該允許農村集體經濟組織使用城市土地，利用總體規劃確定的建設用地興辦企業，或以土地使用權入股、聯營等形式參與開發經營，并依法辦理用地手續。
⒌形成城鎮投資多元主體
當前，我國經濟發展增速放緩，依靠政府直接投資驅動城鎮化發展的空間有限。因此，需要激發市場、社會主體創造活力，增強城鎮化發展內生動力。當務之急是要逐步改變對中小企業、民營企業投融資的不利策略，落實“法無明文禁止都可”的政策，并切實簡化投資審批政策，廣泛吸引各種社會資本參與城市基礎設施項目投資建設和運營。針對城中村改造難題，可以轉變思路，引導集體經濟組織成為城鎮化投資主體之一，比如探索由集體經濟組織利用農村集體建設用地建設公租房性質的職工公寓等。此外，在政府投入方面，必須按照某地常住人口數量和吸納轉移人口規模確定轉移支付標準，從而加強城市政府為進城農業轉移人口提供公共服務的財力保障，形成激勵吸納外來人口的長效機制。
⒍完善城鎮發展體制機制
毋庸諱言，店口的城鎮化進程仍然存在一些問題與不足，比如公共服務供給仍然受到戶籍管理制度限制、農村住房改造并未觸及土地改革根本、資金來源充足但不能解決鄉鎮財政體制等問題。
解決以上問題，需要完善城鎮發展體制機制。一是創新戶籍管理制度，積極開展以本地農民進城落戶原有權益可保留、當地城鎮居民基本公共服務可享受、原有經濟和財產權益可交易流轉，以及外來務工人員積分落戶、享受當地居民基本公共服務等為主要內容的戶籍制度改革。二是改革土地管理制度，關鍵是要盡快把土地權益落實到土地使用權人，同時賦予集體土地使用權完整的財產權，實現城鄉土地同地同權同價，并確立集體建設用地直接入市的方式和途徑。三是完善財政稅收體制，有條件的地方試行一級政府的每一城鎮都具有一級完整的財政。以浙江省為例，當前可以進一步延伸省管縣財政制度，即由省直管27個小城市培育試點鎮財政。
綜上所述，店口鎮是一個從工業化中萌芽的小城市，工業化讓農民變成了工人，鄉村變成了城市。店口的城鎮化進程不是靠政府單打獨斗，而是注重民眾的共同參與，注重城市文化的普及與共筑。店口的魅力在于它在改變“物”的同時，也改變了“人”。村莊變社區，村民變市民，改變的絕不僅僅是稱謂，而且是個人在城市網絡中的位置和內心的自我認同。店口的城鎮化實踐，不僅具有改革開放的標本意義，而且在相當大程度上昭示了中國新型城鎮化的生長與發展路徑。
(作者郁建興為浙江大學公共管理學院教授、副院長，任澤濤為浙江大學公共管理學院博士生)
