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2024年11月24日
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2011年，我國城鎮化率達到51.27%，城鎮常住人口首次超過農村常住人口，不僅標志著我國城鎮化進入了一個新的發展時期，同時也標志著我國進入了一個以城市社會為主體的新時代。在新的時期，我國城鎮化面臨的老問題和新矛盾非常突出，資源環境約束日趨強化，對此，必須抓住核心關鍵環節，在保持城鎮化加速推進的同時，加快提升城鎮化的發展質量。
突出農民身份的轉化
城鎮化的核心是人的城鎮化。然而在過去傳統城鎮化進程中，很多地方把精力放在了拉大城市框架、擴大城市建設面積上，而忽視了農民身份轉化這一根本性問題，以致形成目前我國超過2.3億的流動人口盡管進了城，卻沒有真正成為市民，使得城鎮化呈現出“半城鎮化”狀態，嚴重影響了城鎮化的質量。據統計，2004-2011年，我國城鎮建成區面積擴大了43.4%，而同期城鎮化率只提高了22.8%，這種“重地不重人”的城鎮化發展模式，已難以適應新形勢的需要。加快向“以人為本”的新型城鎮化轉型，突出“人”的核心地位，真正實現農民市民化，將成為提升我國城鎮化質量的必然選擇。
加快向“以人為本”的新型城鎮化轉型，實現農民在城鎮化中的角色轉化，不僅僅是換個戶口本，更重要的是在思想觀念、生活習慣、行為方式等方方面面與城市接軌。其中，根本是要提升人的素質，提高農民的文化教育程度，增強其穩定、持續的就業能力，促進農民在城市生產、生活中獲得平等就業機會和廣闊發展空間，使其在城市專業化生產體系和現代化生活中潛移默化地完成角色轉換，進而實現從人居環境、工作方式、生活方式、社會保障等全方面地由“鄉”到“城”的轉變，讓農民及其子女能住有所居、勞有所得、學有所教、病有所醫，真正融入到城市生產和生活中，并實現在城市穩定就業和長期生活。
釋放制度改革的“紅利”
實現傳統城鎮化向以人為核心的新型城鎮化轉型，配套制度改革是繞不過的坎。過去傳統城鎮化之所以出現粗放型、不充分、質量不高的問題，根本原因在于制度的瓶頸制約，其中最突出的就是戶籍管理制度、土地管理制度以及養老保險制度。
目前，我國城鄉住房、就業、醫療、教育等公共服務都與戶籍制度相掛鉤，城市與農村戶籍人口享受的基本公共服務存在較大差別。據統計，我國目前仍有60多種城鄉之間不同的公共福利待遇?？梢哉f，戶籍管理制度已經成為我國快速推進人口城鎮化、有效提升城鎮化質量水平的重要壁壘。加快戶籍管理制度改革，實行統一的戶口登記管理制度，促進城鄉人口合理有序流動，實現基本公共服務均等化，將為我國新型城鎮化進程提供強大動力。就目前而言，義務教育、就業培訓、計劃生育等公共服務已經具備條件，可以率先實現同等待遇，而與城市戶籍緊密相關的低保、保障性住房等公共服務，可以通過漸進式改革加以完善。
現有土地管理制度，通過征用成本相對較低的農村土地資源來支撐城鎮建設用地規模的快速擴張，在推進城鎮化進程中發揮了積極的促進作用，同時也帶來較大的負面問題。一些地方為追求土地增值收益，以低價征用農村土地，不僅增加了失地農民的數量、損害了農民的財產權益、削弱了農民市民化的成本負擔能力，同時還導致城鎮用地粗放、城鎮化不可持續等一系列問題。對此，應加快改革現有土地管理制度，摒棄土地財政支撐的城鎮化發展模式，通過“改革紅利”彌補“土地紅利”，為新型城鎮化提供后續動力。其重點是以土地物權化為重點，以保護農民土地財產權利為核心，深化農村土地管理制度改革，積極探索建立人地掛鉤的土地利用新機制，分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益，把收益盡量留給農村而不是城市，以此緩解城鄉差別，提高農民市民化的成本承擔能力，促進新型城鎮化進程加快推進。
我國現有新型農村社會養老保險、城鎮職工基本養老保險、城鎮居民社會養老保險等養老保險制度平臺。城鄉間不同的養老保險制度，在受益程度和待遇水平上存在較大差距。未來，隨著城鎮化的快速推進，越來越多的農民將進入城鎮養老保險管理體系，這其中不僅要面臨城鄉養老保險制度的接續、銜接和轉換問題，還將面臨城鎮居民養老金財政支付規?？焖贁U大的問題。對此，應平穩有序推進養老保險制度改革，盡快建立城鄉統一的養老保險管理體系，在解除農民后顧之憂，實現進城農民老有所養的同時，緩解養老保險制度對城鎮化進程的瓶頸制約，推動新型城鎮化水平質量提升。
建設生態文明的“美麗城鎮”
城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，是一個“不可逆轉”的社會變遷過程，但同時應該看到，城鎮化一旦造成生態環境的破壞、“原真性”文化遺產的滅失，其結果也是“不可逆轉”的。提升城鎮化發展質量，必須建設生態文明的“美麗城鎮”，從以往“大拆大建”轉向“精雕細琢”，圍繞提升城市品位和市民生活品質，加強城市文化、生態文明建設，傳承城市歷史文脈，打造生態宜居空間,走綠色、低碳城鎮化之路，實現人與資源環境的協調發展。
首先要堅持規劃先行，充分考慮區域人文、歷史、文化、產業發展基礎等多方面因素，統籌生態環境保護、文化傳承創新、經濟社會效益，科學確定城鎮的建設規模、功能定位、結構布局、產業支撐、保障體系建設，做到前瞻性、科學性、操作性和權威性有機統一，通過規劃引領，指導城鎮科學發展。
其次是要注重文化的傳承保護。文化是一個城市的靈魂和品位象征，文化遺產、遺跡是城市文化的載體和城市居民的精神寄托。一些地方在城鎮化建設中，為滿足一時經濟發展需要，而忽視了古城、古鎮、古村落的傳承保護，造成了不可挽回的文化價值損失，不僅破壞了城鄉原有的格局風貌，也永遠割裂了歷史文化傳承的脈絡。即使是過后數年再重修復古，其蘊含的深厚歷史積淀已不復存在。提升城鎮化的質量，應當更加注重城鎮化的不可逆轉性，在城鎮規劃建設中，要加強城市文化遺產的傳承保護，特別是對有歷史文化價值的古城、古鎮、古村落、古民居、古街道加以妥善保護，在傳承城市文化的同時，提升城市形象和品位。
再次是著力加強生態文明建設。長期以來，我國城鎮化走的是一條低成本、低效率利用資源環境的道路。有效提升城鎮化的發展質量，重點應著力建設資源節約型、環境友好型城鎮，形成資源集約利用、生態環境優良的產業結構、生產方式、生活方式，打造集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、天藍地綠的生態空間，為城鎮居民創造良好生產生活條件，實現城鎮化的可持續發展。
（作者單位：省發改委產業研究所）
