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2024年11月23日
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國務(wù)院日前批轉(zhuǎn)國家發(fā)改委關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知。城鎮(zhèn)化被列為其中一項(xiàng)重點(diǎn)工作。
城鎮(zhèn)化被解讀為拉動(dòng)內(nèi)需的最大潛力，是未來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動(dòng)機(jī)。但是，在“GDP主義”的主導(dǎo)下，城鎮(zhèn)化常常被誤讀為城市投資、城市建設(shè)。
如何避免城鎮(zhèn)化變成新一輪“攤大餅”式的城市擴(kuò)張？
對此，新加坡國立大學(xué)東亞研究所所長鄭永年告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，城鎮(zhèn)化，不能只談其對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)，而不談城市體制改革問題。城鎮(zhèn)化為經(jīng)濟(jì)增長帶來的巨大紅利，只能通過城市體制改革來實(shí)現(xiàn)。
“有些城市只有現(xiàn)代化，沒有傳統(tǒng)；只有文明，沒有文化。這就是城市簡單擴(kuò)張的結(jié)果。過去粗放的，以土地為核心的城市擴(kuò)張必須終結(jié)，中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)到了要精細(xì)化改革的時(shí)候?！编嵱滥暾f。
城鎮(zhèn)化應(yīng)關(guān)注“人”而不是“地”
緊緊圍繞GDP去做城鎮(zhèn)化，會(huì)使城鎮(zhèn)化變成一場“災(zāi)難”。
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：中國的城鎮(zhèn)化被認(rèn)為是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力，是未來中國經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)動(dòng)機(jī)，為什么城鎮(zhèn)化會(huì)被賦予如此重大的意義？
鄭永年：中國要改變過去出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，要建設(shè)內(nèi)需社會(huì)，城鎮(zhèn)化是非常重要的一環(huán)。因?yàn)閮?nèi)需社會(huì)主要是一種“urbanphenomenon(城市現(xiàn)象)”，沒有城市化，消費(fèi)社會(huì)很難建立。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)很難成為一個(gè)消費(fèi)社會(huì)。消費(fèi)水平提高是城市化的一個(gè)結(jié)果。
但是，城市化的目標(biāo)是什么，如何去實(shí)現(xiàn)？如何去收獲城市化的好處，避免負(fù)面效應(yīng)？大家不清楚。到了地方政府那里，城市化就是“GDP主義”的翻版。他們認(rèn)為城市化，就是城市的擴(kuò)張，從GDP的角度去理解城市化。跟發(fā)達(dá)國家相比，中國的城市化是土地的城市化，而不是人的城市化。但是，消費(fèi)是人的消費(fèi)，不以人為本的城市化，哪能建立起消費(fèi)社會(huì)。
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：“唯GDP是從”的城鎮(zhèn)化，會(huì)造成哪些問題？
鄭永年：城市化是人的城市化，土地城市化只是為人的城市化服務(wù)的工具。消費(fèi)社會(huì)是城市化的一個(gè)產(chǎn)物。而GDP根本不用去談，城市化肯定會(huì)帶來GDP。如果非要通過城市化達(dá)到GDP增長多少點(diǎn)，這會(huì)使城市化變成“disaster(災(zāi)難)”。
現(xiàn)在，地方政府關(guān)注土地，銀行關(guān)注土地，開發(fā)商關(guān)注土地，有人去關(guān)心“人”嗎？這就是中國城市化的弊端。
我到過中國很多城市，城市化造成多少浪費(fèi)有目共睹。前面一個(gè)市長規(guī)劃的項(xiàng)目，還沒做完，下一任市長又要重新改、重新建設(shè)，公路、樓房、橋梁，拆了又建，一直在產(chǎn)生GDP，但這是巨大浪費(fèi)之下的GDP。城市化如果沒有很好的統(tǒng)籌規(guī)劃，會(huì)變成“disaster(災(zāi)難)”。
中國前30年的城市化，就已經(jīng)有足夠的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)了。改革開放30年，城市化速度也不慢，但產(chǎn)生了不少負(fù)面效應(yīng)。城鄉(xiāng)二元的分割，至今還存在。龐大的農(nóng)民工隊(duì)伍身份沒有轉(zhuǎn)化，又使得中國成為世界上獨(dú)一無二的“三元社會(huì)”：城市居民、農(nóng)民、農(nóng)民工。城市化產(chǎn)生了那么多的“城市貧民”。中國的農(nóng)民工，包括他們的家屬在內(nèi)應(yīng)該有3億~4億人。他們已經(jīng)在城市生活，光是關(guān)注這幾億人口的城市化，已經(jīng)是一個(gè)很大的命題了。
中國城鎮(zhèn)化應(yīng)有四種模式
中國不同區(qū)域、不同類型的城市，應(yīng)當(dāng)有不同的發(fā)展模式。
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：在中國城鎮(zhèn)化過程中,有兩種不同的觀點(diǎn),一種是支持城市擴(kuò)容,另一種是支持多建小城鎮(zhèn)，打造“小市大鎮(zhèn)”？您更贊同哪一種觀點(diǎn)？
鄭永年：我認(rèn)為這兩者都是假命題。中國這么大，有13億人口，一個(gè)籠統(tǒng)的政策怎么推行得下去？政策越不細(xì)致，到地方政府那里，就越會(huì)變成“土地城鎮(zhèn)化”，會(huì)變成對農(nóng)民的新一撥掠奪。
我認(rèn)為中國不同區(qū)域、不同類型的城市，應(yīng)當(dāng)有不同的發(fā)展模式。
大城市要升級。北京、上海這樣的城市，要通過產(chǎn)業(yè)升級、服務(wù)升級、城市體制改革，來達(dá)到城市升級。亞洲很多城市，比如新加坡、韓國首爾，都在這樣做。
二三線城市，應(yīng)該提“城市化”。
小城市，提“城鎮(zhèn)化”，介于農(nóng)村和城市之間的過渡。
至于農(nóng)村，我們在強(qiáng)調(diào)城市化的同時(shí)，也要明確提出“保護(hù)農(nóng)村”的目標(biāo)，而不是一味地消滅農(nóng)村。要通過小城鎮(zhèn)建設(shè)帶動(dòng)，改善農(nóng)村的生活水平，提高農(nóng)村的現(xiàn)代化。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，70%城市化率是個(gè)頂峰。城市化率達(dá)到70%，農(nóng)村的附加值就不一樣了，城市人會(huì)特別向往農(nóng)村。現(xiàn)在，中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到52%左右，“保護(hù)農(nóng)村”這個(gè)概念一定要提出來了，城市化和保護(hù)農(nóng)村之間要達(dá)成平衡。
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：在城鎮(zhèn)化大多被理解為“投資”、“城市建設(shè)”的時(shí)候，誰有動(dòng)力去保護(hù)農(nóng)村？
鄭永年：城市化，要跟社會(huì)建設(shè)，無論是城市社會(huì)，還是農(nóng)村社會(huì)，結(jié)合起來，才會(huì)獲得平衡發(fā)展。地方政府沒有動(dòng)力去“保護(hù)農(nóng)村”，就要中央去考慮。要通盤考慮，不能只關(guān)注眼前利益，要關(guān)注社會(huì)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、社會(huì)建設(shè)，一攬子的東西都要考慮進(jìn)去。政府不僅要承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，社會(huì)建設(shè)的責(zé)任也要承擔(dān)。
土地問題不解決，戶口問題也無法解決
土地是農(nóng)民的“唐僧肉”，誰都想來吃一口，只有農(nóng)民吃不到。
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：城鎮(zhèn)化需要很多的體制改革，是其中重要的一部分，您認(rèn)為土地制度應(yīng)當(dāng)怎樣改革？
鄭永年：大家都在講城鎮(zhèn)化，那么城鎮(zhèn)化的突破口是什么呢？我認(rèn)為就是土地問題。土地問題如果處理不好，城鎮(zhèn)化就會(huì)變成對農(nóng)民的掠奪。土地集體所有制是所有問題的根源。農(nóng)民名義上是土地的主人，但實(shí)際上，土地是農(nóng)民的“唐僧肉”，誰都想來吃一口，只有農(nóng)民吃不到。
土地制度怎樣改，有兩種觀點(diǎn)：私有化和國有化。我認(rèn)為，因?yàn)橐庾R形態(tài)的因素，土地私有化在中國比較困難。現(xiàn)實(shí)可行的，是先將土地所有權(quán)國有化，由中央政府來掌管，將地方政府與土地的權(quán)力分離開來。土地國有化，要給農(nóng)民一定補(bǔ)償。之后，土地的使用權(quán)可以私有化，或者說家庭化。在這方面，中國臺灣地區(qū)有比較好的經(jīng)驗(yàn)。
土地使用權(quán)私有化之后，就可以流轉(zhuǎn)，很多問題就容易解決了。在農(nóng)村，土地可以集約化經(jīng)營，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)；農(nóng)民工可以選擇放棄土地，成為城市居民；城市居民需要土地的，也可以通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)。
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：戶籍制度應(yīng)當(dāng)怎樣改革？
鄭永年：土地改革跟戶籍改革是緊密聯(lián)系在一起的，土地問題不解決，戶口問題也沒法得到真正解決。
農(nóng)民手里握著土地，不想轉(zhuǎn)成城市居民，他在城市也得不到應(yīng)有的利益。更重要的是農(nóng)民工的問題。第一代農(nóng)民工，有農(nóng)村生活經(jīng)驗(yàn)，完全可以再回到鄉(xiāng)下。第二代農(nóng)民工，很大部分是生在城市，或者長在城市的，對農(nóng)村、對農(nóng)民生活沒有一點(diǎn)認(rèn)同?，F(xiàn)在第三代農(nóng)民工都出現(xiàn)了。對于這些回不去的人，有哪些考慮？這不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，還是社會(huì)穩(wěn)定的問題，更不用說公民權(quán)了。
城市行政管理體制扁平化改革是大方向
城市應(yīng)當(dāng)是城市人的城市，而不是官僚的城市。
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：您提到，城市化、城市升級離不開城市體制改革，請問城市體制改革有哪些著力點(diǎn)？
鄭永年：城市行政管理體制的扁平化改革是個(gè)大方向。城市應(yīng)當(dāng)是城市人的城市，而不是官僚的城市。以新加坡為例，人口600萬，只有一級政府。中國同樣規(guī)模的城市，有四級政府。廣東省佛山市順德區(qū)，有比較好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，只有區(qū)一級政府，下面設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)。
同時(shí)，還要考慮取消城市內(nèi)部的各種非行政組織的行政級別，主要包括事業(yè)單位、國有企業(yè)。
城市升級，還不僅是機(jī)構(gòu)的改革，還應(yīng)當(dāng)提升城市的附加值。在歐洲，城市越古老，附加值越高。而中國有些城市，很自豪地說我有幾千年歷史了，可是誰也看不到幾千年歷史的痕跡。有些城市只有現(xiàn)代化，沒有傳統(tǒng)；只有文明，沒有文化。這就是城市簡單擴(kuò)張的結(jié)果。今天，我們不再需要粗放的城市化，城市化要精細(xì)，從細(xì)節(jié)上入手。
《中國經(jīng)濟(jì)周刊》：如您所說，我們有些城市是官僚的城市，政府對城鎮(zhèn)化的過程大包大攬，過多地干預(yù)，如何改變這種現(xiàn)狀？
鄭永年：一定要搞清楚，城市化的主體是誰？在中國，城市化的主體是官員，是政府。城市化是政府規(guī)定的城市化，是政治的產(chǎn)物，而不是自然的產(chǎn)物。在有些官僚主導(dǎo)的城市化過程中，人為地現(xiàn)代化，不照顧傳統(tǒng)，不僅沒有創(chuàng)造城市文明，反而在消滅城市文明。
在成功的城市化經(jīng)驗(yàn)中，城市化的主體是市民，是民營部門。在城市建設(shè)中，總體規(guī)劃應(yīng)該是“小政府、大社會(huì)”，“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”。而我們現(xiàn)在有些城市是小城市、大政府，社會(huì)能量很弱。當(dāng)然，這跟中國的傳統(tǒng)觀念有關(guān)。西方的城市，是指人居住的地方。而中國的城市，以前叫城池，是衙門，是官員居住的地方?，F(xiàn)在這方面的痕跡還有。
中國很多地方都是“有城沒市”，沒有人氣，甚至是空城?！俺恰笨梢栽?，大樓可以造，但“市”造不了。歸根結(jié)底，還是因?yàn)槌鞘谢倪^程沒有以人為本，“人”字寫得太小了。
