城鄉一體化視野下的農村發展
時間：2010-04-20 17:39:52
來源：人民網-《人民論壇》 作者：王湘琳 夏雅俐
黨的十七屆三中全會指出：“我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。”這就表明應當把農村發展放到城鄉一體化的新視野中來認識。推動城鄉一體化，發達地區有著更好的經濟基礎。地處東海之濱的上海寶山區，是我國重要的鋼鐵生產基地和上海的能源、水源、副食品生產供應基地。作為上海最早推進城鄉一體化建設的近郊區，寶山在破解城鄉二元結構、推進農村改革發展方面進行了有益探索。
寶山農村發展的主要歷程
改革突破階段（1978～1988）。1978年農村改革和寶鋼建設，成為寶山發展的兩個助推器。寶鋼這一國家重點建設項目的啟動，使吳淞地區的城區面積擴大，城鎮人口快速增加，大批農民實現了非農就業。
這一階段寶山以農業為基礎，農、副、工全面發展。1978年全縣耕地面積36.8萬畝，種植了糧、棉、油、蔬菜等；工業主要包括農機具、糧食加工、軋花等，主要生產服務于農業的初級產品；商業流通主要是農副產品收購、農資供應及糖果、茶葉、卷煙等最基本的生活用品。1978年全縣工農業總產值3.66億元，其中工業與農副業的比例為55∶45。①
工農結合階段（1988～1997）。1988年，國務院批準撤銷寶山縣和吳淞區，建立寶山區。江澤民同志題詞：“齊心協力，開拓前進，建設城鄉一體的新寶山”。根據市委關于“郊區農村經濟已同城市經濟聯成一片，要大力推進郊區城鄉一體化建設”的要求，寶山提出“城鄉結合，共同推進”，以工業化帶動并推進城鄉一體化，建成一個城鄉經濟相互依存，城鄉文化相互促進，城鄉感情相互融洽，工農差別逐步縮小的適度規模的新型城區。
這一時期，上海產業發展“退二進三”，第二產業和中心城區人口逐步向郊區轉移。寶山承接了大批工業企業和中心城區人口，以鄉、村兩級集體經濟組織為投資主體的鄉鎮企業迅速嶄露頭角。農民收入繼續以較快的速度增長，人均收入由1988年的1376元增加至1996年的4299元，增長了2.1倍，年均增長15.3%。②
加速城鎮化階段（1998～2002）。上海市提出發展重點向郊區轉移，加強城郊基礎設施建設。在寶山，二三產業共同推動經濟增長的格局初步形成：一方面，城市工業開始有步驟地向農村地域的工業園區集中；另一方面，農村逐步發展了設施農業、生態農業、休閑農業，農民加快向城市遷移，到非農產業就業。農業和工業、商貿業的聯系更為緊密，在城鄉互動的同時加強了工農互動。
統籌城鄉階段（2003年起）。2003年上海郊區工作會議提出圍繞城鄉一體化，加快農村城市化，推進農村現代化，實現農民市民化。寶山按照 “建設與上海現代化國際大都市相適應的具有綜合城市功能的現代化濱江新城”的功能定位，進入了統籌城鄉發展的較高階段。
根據上海市推進新農村建設的統一部署，寶山區加大了城市支持農村、工業反哺農業的力度，區級財政繼續向農業發展、農村建設和農民增收傾斜，實施了改造農田基礎設施、加快土地流轉、推進農業規模集體經營等20多項支農惠農政策。農業產業化向深度發展，農業效益不斷增加。
統籌城鄉發展的基本經驗
城鄉一體化的核心是城鄉融合，就是在發展戰略上把城市、農村視為整體，使城鄉資源合理配置、經濟社會整體協調發展、城鄉區域共同繁榮，城鄉差別逐漸消失，最終融為一體的過程。破解城鄉二元結構必須堅持統籌兼顧的根本方法，統籌兼顧特別是統籌城鄉發展，正是寶山農村發展最為核心的經驗。
堅持在區域總布局中謀劃發展目標。在城鄉一體化的總體規劃中，為寶山農村發展找準定位，使農村地區的布局統一到全區總格局中。1988年建區之初，寶山就提出了“建成區—建制鎮—農村”協調發展的目標；到1998年已深化為按“中心城—輔城（新城）—中心鎮—一般鎮—中心村”體系，分級編制區域規劃；2004年前后，則將不同特點的“中心城—新城—新市鎮—中心村”四類區域，融合為一個區域整體進行規劃，實現了全區城鄉在規劃和發展目標上的“一體”和“并重”。
堅持在城鄉產業一體化中壯大農村經濟。30年來，先是以發展城鄉聯營企業和中外合資等方式，促進了全區城鄉市場開通和要素融合；隨后通過促進外資、國資、民資與鎮村兩級集體資產（包括土地）結合，基本形成了融城鄉為一體的統一市場。
堅持在生態環境一體化中建設農村基礎設施。按照整體統一、因地制宜的原則與要求，寶山逐步形成了融全區城鄉為一體的基礎設施體系、生態環境體系及管理組織體系，以解決城鄉在基礎設施建設和管理水平上的落差。通過重點推進“路網暢通”、公交“村村通”、有線電視“戶戶通”等工程，全面充實農村地區相對薄弱的道路、公交、公共娛樂等基礎設施配套建設。同時，在城鄉環境治理方面也綜合推進，持續改善區域環境質量。
堅持共享發展成果提高民生保障。突破城鄉在社會保障、社會救助等方面的差異，才能保證城鄉人民共享發展成果。寶山在公共財政建設、“平安寶山”建設和社會建設的助推下，不斷推進城鄉一體化的就業和社會保障體系、社會救助體系和社會維穩工作體系建設。實現城鄉社會事業發展的均衡，重點保障農村教育衛生等服務供給，實行全區城鄉社會事業設施按統一標準配置，加強區鎮兩級財政對農村文化服務設施的投入等，初步實現了城鄉社會事業的“硬件無差別”，正在努力實現“完全無差別”的目標。
堅持創新體制統籌城鄉綜合管理。“人”是發展的關鍵因素，創新體制機制，實現城鄉“人”的統籌管理至關重要。從建立規范到完善機構，從人員交流到體制調整，從政策扶持到機制創新，寶山探索了“局村掛鉤”、“結對幫困”、“借地發展”等城鄉互動機制，來推進城鄉管理的互動，解決農村管理的難點。政府以“區鎮財政托底、按項目補貼”的方式，和推行“村帳鎮代管”，重點規范村級集體資產的使用、處置及監管，推動集體財務規范發展；推行村務公開、亮底工程、兩推一選、村民代表議事等制度，規范村級基層組織管理運作。
有待突破的發展瓶頸
村級經濟發展缺乏后勁。改革開放后，村級集體經濟獲得了巨大發展，積累了可觀的財富，但村級經濟發展在現有模式下已經接近極限。近幾年，村級集體經濟發展速度有所減緩，優勢正在減少。表現為：發展依托資源單一。村級經濟過分依賴土地資源，依賴場地與廠房的出租，缺乏自主經營的項目，村級集體收益難以持續增長；村級集體企業減少。相當部分的村級集體企業改制、轉制，已變為民營經濟，不能支撐集體發展。與此同時，村級財政負擔卻有加重的趨勢。農民合作醫療、農民的養老統籌、農村治安、保潔、村域內的道路建設、電水網改造等等，村級集體經濟組織都要按比例承擔。開源無方，節流無路，村級集體經濟發展何來后勁。
人地矛盾突出，土地效益低下。土地是農業發展的根本資源，而土地缺乏、效益低下正在成為制約農業發展的突出問題。農業用地尤其是成片農業耕地總量減少。耕地面積由1978年的36.8萬畝減至2008年的5.8萬畝，呈現點狀、線狀的鑲嵌式分布，且有相當一部分耕地在規劃區域內。農村非農用地效益不高。原因一是農村工業用地不夠規范，有時僅憑企業與村里簽訂的簡單協議；二是土地粗放化使用，土地效益十分低下；三是非農用地大多以小塊土地的形態分散在村里各處，難以形成規模；四是還有非法占用農業用地的現象。
農村公共產品相對短缺。農村公共產品的供給相對短缺，是城鄉發展不平衡的突出特點，農村的社會保障、教育醫療衛生服務、就業扶助等領域還需要政府進一步加大扶持。農民社會保障的水平仍有待進一步提高，農村的優質教育、醫療資源仍然非常短缺，農民就業的渠道還不廣，就業水平和就業收入仍不夠高等等。這些問題的解決，不僅有賴于公共財政進一步加大投入力度，更需要進行制度創新。
農民收入持續增長難度較大。構成農民收入的四個部分都缺乏增長潛力：工資收入受制于就業瓶頸；財產收入受土地效益低下的影響；轉移收入有賴于政府財力的持續注資，不可能無限提高；經營收入受限于農民創業能力，是循序漸進的過程。破解農民增收難題是農村綜合發展能力的集中體現。
解決上述難題，不僅要提出具體可操作的對策，更要以堅持科學發展觀為統領，在統籌城鄉發展、統籌區域發展的層面上聚焦“三農”、規劃“三農”、服務“三農”。（作者單位：上海寶山區委黨校）
