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2024年11月24日
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人多地少是我國的基本國情。農村人口多、農業效益低、農村底子薄是我國現代化建設進程中長期面對的基本問題。穩妥推進城鎮化是破解“三農”問題的重要途徑。同時，因農村人口基數大，即使未來城鎮化率達到60%，也仍有五六億農村人口。因此，建設新農村和推進城鎮化是兩位一體的戰略，實現城鎮化與新農村建設的雙輪驅動和良性互動，是中國特色城鎮化道路的必然選擇。
大量農村人口進城難安居樂業
城鎮化是農民進城轉為城鎮居民的過程。長期以來，我國注重發展大城市的城市化戰略，基本是一條土地資源依賴型的道路。大城市、特大城市規模擴展和基礎設施建設突飛猛進，為農村人口非農轉移創造了條件，但也因城市房價飛漲、生存門檻日益提高，讓進城農民“望樓興嘆”，難以安居樂業。大批長期進城農民工很少通過落戶轉為市民，致使土地城市化遠快于人口城市化。國際上通常用城市用地增長彈性系數（即城市用地增長率與城市人口增長率之比）來衡量城市用地合理性，其公認的合理值為1.12，數值越大越不合理。1999—2007年我國的該數值接近1.8。
1995—2008年我國農村常住人口減少1.38億人，同期城鎮人口增長2.59億人，農村人口轉移進城的比重為53.1%。全國6.22億城鎮人口中農業戶籍的農民工約占26.8%。可見，農村人口快速轉移進城造成了虛高的城鎮化率，也反映出我國城鎮化質量不夠高。在大量兩棲人口長期存在和農村主體老弱化背景下，不可能實現農村社會結構的根本轉型和資源利用方式的根本轉變。農村地區以大量宅基地廢棄、土地閑置為主要特征的“空心村”問題日益突出，敲響了在戰略上單純追求城市化和一味把農民推向城市的警鐘。
城鎮化比城市化更符合農村實際
城鎮是連接農村和城市的橋梁，是統籌城鄉發展的樞紐。今年中央一號文件提出要把城鎮化重點放到中小城市和中心鎮，把具備條件的農業人口轉為城鎮人口。強調健全強農惠農政策體系，推動資源要素向農村配置，促進農業發展方式轉變，就是要把城鎮化與新農村建設作為現代化建設和破解“三農”問題的重要戰略支點。強調城鎮化，是因為農民融入城鎮就業與定居門檻要比大城市低得多，更符合我國農村實際。
農村孕育了城鎮，二者有著天然的聯系。加快新農村建設為城鎮化提供強大動力，城鎮化加速發展又為新農村建設提供有力支撐。強化中心城鎮對農村人口集中、產業集聚和經濟輻射功能，有利于促進村鎮聯動發展，也符合農民需求愿望。在山東、河南問卷調查，80%以上的農民工愿意進大城市打工，但選擇回家蓋房或城鎮買房。
我國經濟增長最大的潛力在城鎮化，最大的內需在新農村建設。推進城鎮化成為實現村鎮土地集約高效利用和農村人口轉移就業的重要途徑。近年來各地實踐證明，城鎮化程度越高的地方，城鎮化與新農村建設的互動作用越顯著。走新型城鎮化道路，更有利于凸顯農村地域多功能性，縮小城鄉差距，促進農村科學發展。
城鎮化與新農村建設結合是關鍵
城鎮化不僅僅是城鎮自身的建設問題，更是統籌城鄉發展的戰略問題。新農村建設的核心是著眼城鄉協調發展大局，以小城鎮和中心社區建設為龍頭，以產業培育和生產發展為支撐，以農村土地集約高效利用為基礎，以農業生產力提高為重點，深入推進農村組織、產業與空間“三整合”，促進人口向社區集中、居住向城鎮集中、產業向園區集中。發揮中心鎮和中心社區配套服務與市場輻射作用，促進城鄉要素的有序流動和教育、醫療、文化等公共資源的一體化配置。
加強城鎮化和新農村建設結合，亟須政府、企業與農民的良性互動。改革戶籍制度和完善社會保障制度無疑是破除城鄉二元結構的突破口，讓符合條件的農業轉移人口尤其是新生代農民工逐步進城就業和落戶，并享有與城鎮居民同等的權益。就業是民生之本，改善民生是經濟發展的根本目的。而隨著全球化背景下產業結構調整和經濟發展模式轉變，無論是農村勞動力轉移就業，還是因產業轉型或年老返鄉的農民工再就業，都將面臨更大的挑戰和壓力，關鍵是要加快政府管理體制與企業制度創新，建立多主體就業聯盟，完善促進就業與創業的市場機制，有效推進職業培訓制度化、就業服務社會化和城鄉社保一體化。
推行城鄉建設用地增減掛鉤政策，搭建統籌城鄉發展的新平臺。土地問題是眾多深層矛盾和問題之源。破解城鎮建設用地供需矛盾和緩解耕地紅線保障壓力，重在深化農村土地制度改革，構建促進農村土地流轉與宅基地退出的長效機制，推進農村土地資本化和增加土地財產性收入，妥善解決進城農民資源雙重占用及其土地權益保障問題。充分利用城鄉建設用地增減掛鉤的政策平臺，把著力點放到優化城鄉建設用地配置和提升土地利用效率上來，實行城鄉同地同價同權，全面推進土地節約集約利用。面向國家新農村建設、保障耕地紅線和統籌城鄉發展“三位一體”的中長期戰略，因地制宜、分區推進以“空心村”為重點的農村土地綜合整治，逐步實現新農村建設社區化、土地經營適度規模化和農業現代化，讓留村農民也能夠以地為生、安居樂業。
（作者為中國科學院地理科學與資源研究所研究員、博士生導師）
