時間：2013-05-23 13:12:16
來源：西部商報 作者：唐學仁
如果要梳理2013年蘭州這座城市的發展熱詞，“城鎮化”一定是其中之一。過去30多年里，中國城鎮化發展的各種斑駁也在這里交錯、糾結。從“上山下鄉”、到“城市領導農村”再到“小城鎮、大戰略”，后至發展大都市經濟圈，蘭州在城鎮化的道路上也曾經歷過政策與思想上的探索與爭議。
在價值觀和信息多元化的今天，是否摒棄以往閉門造車的決策思維，或將對蘭州乃至整個國家的城鎮化進程產生決定性的影響。
五一剛過，榆中縣三角城鄉大興營村文書沈明壽就忙得暈頭轉向。幾天前縣里下發文件，要求在一個月內完成全縣農民土地和宅基地確權工作。每天天不亮，他就拿著表格走街串巷，挨家挨戶進行產權登記。與此同時，蘭州市黃河北岸800多畝連片荒山在完成一系列手續后，由一家大型房地產企業進行商品房開發。該企業支付了超過1億元的土地出讓費后，計劃投資數百億元削山造地，打造一座山水園林新城市。
遵循城鎮化的客觀規律，積極穩妥推動城鎮化健康發展成為政策和行動邏輯的共識。而去年年底的一次國務院常務會議指出，在工業化城鎮化加快的情況下，占地過多過快問題日益突出，不僅影響農村穩定，而且威脅糧食安全，必須嚴格約束占用耕地。
蘭州大學經濟學教授陳文江指出，蘭州城鎮化在過去10年快速推進，為本地經濟增長釋放動力的同時，帶來了很多負面效應。如很多農民轉換身份后，沒真正融入城鎮生活。新型城鎮化將更加注重農民利益的保護，這一方面是出于維護民生和社會穩定的考慮，從更現實的角度來看，這也是經濟發展的需要，如果大量失地農民進城之后不能維持必要的消費能力，將無法起到拉動經濟增長的作用，這也失去了城鎮化的意義。另一方面是農業與農村經濟如果不能實現產業升級，通過大力發展新型農場與合作社實現現代化，就沒辦法給城市提供必須的農產品。這就需要對土地制度改革，需要加大對農村小城鎮在交通、通信、醫療衛生、教育、飲水、水利等公共服務資源的投入。
土地利益再分配
伴隨城鎮化而來的不僅是土地資源的整合，不斷發威的“城市病”也是亟待解決的新課題。從蘭州市近幾年城鎮化率分析結果看，蘭州城鎮化率雖高但質量嚴重滯后，《中國經濟周刊》與中國社科院城環所聯合發布《中國城鎮化質量報告》，對中國286個地級以上城市城鎮化質量進行了排名，蘭州城鎮化率排名第20位，城鎮化質量排名第104位。
過去的十多年，“小城鎮，大戰略”一直是蘭州城鎮化的發展戰略。但不可置否的是，市場規律發生了作用，“小城鎮，大戰略”最終導致農村工業化道路的失敗。被設計為小城鎮發展推動力的農村集體企業和鄉鎮企業在市場競爭中解體和凋敝。而大量農民離鄉離土的模式，也造成農村空巢化和留守兒童等更為嚴重的社會問題。省社科院社會研究所所長劉敏稱，當下社會改革迫近深水區，社會的進步已經推進到必須通過改革來創新和完善社會制度的新階段。后半程的改革恰好與后半程的城鎮化相遇，似乎也意味著社會各領域變革的時空格局最終到來，未來新一輪發展或將借助新型城鎮化換擋提速。但目前，中小城市發育不夠，小城鎮數量多但規模小，集聚產業和人口的能力十分有限。怎樣找出有效的辦法，也是一項緊迫的課題。
他的擔憂，折射出城鎮化進程中的路線難題。劉敏認為，蘭州在推進城鎮化的進程中小城鎮的大規模擴張，讓很多人看到它可能造成重復建設嚴重、資源利用效能低下等一系列問題。而在此后，外來人口的大量集聚，也讓蘭州頗為沮喪地遭遇了“大城市病”：交通堵塞、房價飛漲、就業困難，甚至在城市內部出現二元結構，因而發展小城鎮并非城鎮化的理想路徑選擇。
城市病癥的治理
談論一件事物新形態的時候，人們總喜歡梳理其舊有面貌。近年來，城鎮化速度是驚人的，但這樣的城鎮化過程存在諸多問題。比如，外來務工人員只是作為經濟生產工具實現了城市化，由于受到戶籍制度羈絆以及其他人為障礙，他們并沒有實現“人的城鎮化”。 如果考慮到外來務工人員并未真正融入城市中這一點，我們的城鎮化率究竟能達到多少？事實上，許多農民生活在城鎮里卻沒有得到城鎮戶口及享有城鎮居民待遇，這樣的傳統城鎮化實質是將農民利益“邊緣化”。這些漂浮的人群，其人力資源的作用并沒有得到充分發揮，也沒有得到結構升級，進而影響了工業化升級進程，可他們卻是城鎮化能否成為新經濟增長點的關鍵因素。
問題在于，公共產品和公共服務提供的缺失，限制了這部分人群的消費支出。“在城市掙錢，回家鄉花”是這個群體的一個普遍特征。在這一點上，鮮靜林和劉敏的說法一致，解決人的城鎮化依然是整個社會、經濟發展中的一個大問題。新型城鎮化要著力解決的就是“人的城鎮化”。目前，蘭州的城鎮化率雖然較高，但質量依然相當滯后。劉敏說，在今后很長一段時間，城鎮化還將是蘭州乃至全省經濟社會發展的一個重要課題。基礎設施完善、公共服務均等、資源流動合理，城鄉協調發展，讓每一個城鎮化進程中的人，實實在在感受到生活質量的提高，才是成功的城鎮化。城鎮化的前提是資源和生產要素的自由流動，因為農民被這個計劃體制死死地拴在土地上，死死地拴在他的家鄉。農村土地實現確權后，土地流轉速度加快，農民可以自由選擇行業、選擇工作，城鎮化就這么起來了。
也就是說，城鎮化是城鄉經濟、市場發展的自然結果，城鎮化的提高并非來自政府主動的和有意識的推動，而是城鄉社會、經濟、市場、產業和文化發展的自然結果。顯然，這并非易事。“能夠抓住改革的牛鼻子——城鎮化，是一種智慧，但未來能否推動城鎮化改革最終取得實際成果，可能還需要勇氣和智慧的結合。”陳文江說。
核心：人的城鎮化
事實上，城市化進程是農村人口自由向城市遷徙的過程，更是經濟或生產方式轉變的過程。但是在實行城鄉二元的戶籍管理體制以來，許多部門習慣于把矛盾分散到農村去解決。在陳文江看來，由于沒有城市戶口，農民工在基本社會保險制度、最低生活保障及其他社會救助項目、子女義務教育、保障性住房等基本公共服務上的覆蓋率，大大低于城鎮居民和戶籍就業人員。因此，基本公共服務均等化，是新型城鎮化必須解決的難題。
今年1月，國務院相關會議提出城鎮化的核心是“人”的城鎮化，關鍵是提高“人”的生活質量；要走集約、節能、生態的新路子，防止違反規律人為“造城”，以免出現“有城無市”和唱“空城計”。這被認定為新一輪城鎮化的發端。而新型城鎮化的核心是人的城鎮化。農村居民進了城，要真正成為城里人還面臨不少困難。
甘肅省委黨校教授鮮靜林說，資源均等化過程中，戶籍制度改革是關鍵一環。戶籍制度變革和建立農村制度的退出機制是農民進城的關鍵。在提高城鎮化的質量的道路上不能盲目地追求統計數據上的城鎮化率，而是要把實踐人口的城鎮化作為主要任務。應推動戶籍制度改革，逐步放開城市落戶限制，有序地推進農業轉移人口市民化的進程。但劉敏坦言，如果背后銜接了公共服務均等化，戶籍本是中性制度，“但問題在于，當前的戶籍制度與太多利益掛了鉤，社保是最大的一塊”。
以人為本的城鎮化、公共財政理應包含農民工及其子女的社會保障、義務教育和保障房。但受地方政府在土地、財稅和政績方面的考核機制，農民工市民化一直未能落到實處，而在城鎮化演進中也甚至出現了“半城鎮化”。鮮靜林指出，新生代農民工和老一代人有著極大的不同。他們或不會務農或生在城市，對鄉村反而缺少認同感和歸屬感，如果城市在社保、教育、住房方面繼續歧視這一龐大群體，整個社會的心理和架構都會受到嚴重的沖擊。
