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2024年11月24日
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①增強縣域發展活力
記者：第十一個五年規劃綱要明確提出要“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”(俗稱“省管縣”)，今年的中央一號文件又一次提到推進“省直管縣”、“擴權強縣”改革。您是如何理解的？
遲福林：所謂“省直管縣”，我的理解是，減少行政層次，使省直接把轉移支付、資金調度等經濟權限“下放”到縣，推進“擴權強縣”。正如《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》提出的，“繼續推進省直管縣財政管理體制改革，提高縣鄉基本財力保障水平，落實村級組織運轉經費保障政策。”就是說，“省直管縣”對于壯大縣域經濟、促進城鄉一體化新格局的形成、加快城市化進程都具有重大意義。我國是一個城鄉區域發展不平衡的大國，沒有“縣域”的現代化，就不可能有全國的現代化。
當前和今后幾年，我國正處在發展方式轉型的關鍵時期。在這個大背景下，推進“省直管縣”改革，需要把統籌城鄉發展、擴大內需作為重要出發點。我國7億多農村人口的消費潛力十分引人注目，被認為是世界經濟版圖上少有的一個亮點。農村消費長期低迷與城鄉居民人均收入差距不斷擴大相關。更深層次的原因在于，農村基本公共服務的長期缺失嚴重抑制了農村居民的消費欲望。今年中央一號文件明確提出“把改善農村民生作為調整國民收入分配格局的重要內容，把擴大農村需求作為拉動內需的關鍵舉措”。未來幾年，實行“省直管縣”的改革，應當加大省級財政對縣鄉公共服務的投入，著力把城鄉基本公共服務均等化這件大事情做好。
記者：推進“省直管縣”，是否就意味著“市管縣”將逐步退出歷史舞臺了？
遲福林：“擴權強縣”是新階段國家發展的大戰略。如果說“市管縣”是上世紀80年代各地行政體制改革的主流，那么，“擴權強縣”則是上世紀90年代以來適應城鄉經濟社會協調的重大舉措。以珠三角和長三角為例，作為帶動我國經濟發展的引擎，如果沒有“順德”，沒有“昆山”，沒有“江陰”等縣域經濟的涌動，是不可能誕生“中國神話”的。當然，強調“省直管縣”，不是否認“市管縣”的歷史作用。未來5—10年，城鎮化的快速發展將成為我國發展的大趨勢。實行“擴權強縣”，要把加快以縣域為基礎的中心城鎮的發展作為重要目標。從這個方面來看，推進“省管縣”，也是我國城鎮化戰略的重要組成部分。
②強化公共服務職能
記者：“省直管縣”的關鍵何在？
遲福林：實行“省直管縣”可有效減少行政層次、明顯降低行政成本。從社會需求的角度看，它更迫切的意義在于，通過擴權強縣強化縣級政府的公共服務職能。這是因為，如果把經濟管理權限按照資金審批額分別劃到省、市、縣(區)各級政府，是同市場經濟發展的趨勢、同強縣擴權最終要實現的目標不相符的。縣級政府作為與農民最接近的一級政府，是公共服務的執行者和社會事務的具體管理者，應當把為農民提供基本而有保障的公共服務事務作為自己的主要職能。與此同時，縣級政府還需要為企業和社會提供優質的經濟性公共服務，制定有效政策引導城市資金、技術、人才、管理等要素向縣域流動，統籌配置各種資源，有效集成各項支持政策，增強縣域經濟對農民就業增收的帶動能力。
記者：日前，在全國人大常委會第十三次會議上，發展改革委的報告提出將全面推行“省直管縣”財政改革。對此，您有什么好的建議？
遲福林：擴權強縣其實就是要通過“省直管縣”的財政體系的調整，來保障縣一級在公共服務和社會管理上的財力投入，使有限的公共資源在縣鄉政府之間實現優化配置。從實際情況看，由于相當多的縣級財政屬于“吃飯財政”，加之歷史欠賬多，發展農村社會事業和公共事業捉襟見肘。這樣，就十分有必要加快推進縣級財政管理體制改革，增加省對縣級財政的一般性轉移的比重。這幾年，我國已開始減少并逐步取消稅收返還，可考慮將這部分資金作為增加一般性轉移支付的來源。在每年的增量上，多安排一般性轉移支付，逐步增加其比例。另外，考慮到省以下財源不足的現實，應盡可能地賦予省、自治區、直轄市人大、政府必要的地方稅收管理權，以增強其調劑財力的能力。
③因地制宜循序推進
記者：擴權強縣有所謂“浙江模式”與“海南模式”之說，您怎么看？
遲福林：擴權強縣的改革訴求首先從民營經濟強省的浙江提出來的。浙江模式的經驗之一，就是財政體制上的省管縣，而在諸如官員任命、社會管理和公共服務等方面還不是完全的省管縣。這兩年，浙江模式已在一些省份運用。
海南從1988年建省開始就沒有實行市管縣。海南省18個縣、縣級市、地級市都是由省直接管理。這也可以解釋為什么海南省下放行政管理權，既包括縣、縣級市也包括地級市，這是因為它們之間只有行政級別的差別而沒有行政隸屬關系。
不管是浙江模式，還是海南模式，都代表了一種方向，即從財政的省管縣逐步過渡到行政的省管縣。
記者：對正在全國推開的“省管縣”，您有哪些建議？
遲福林：財政體制上的“省管縣(市)”改革已經有了20多個省份的實踐經驗,行政體制上的“省管縣(市)”改革也有海南等地的探索。從實踐看，“省管縣(市)”對擴權強縣、促進社會主義新農村建設具有重大作用和明顯效果。在“省管縣”過程中，我的建議是，一是要有總體規劃，不要盲目推行；二是不能搞一刀切，一窩蜂式地推行“省管縣”肯定會出問題，應分類改革；三是要循序漸進；四是推行“省管縣”，要與發展方式轉變相適應。由此，要求各級官員轉變發展理念，不能用傳統的思維來推進“省管縣”。
遲福林 研究員、博士生導師，全國政協委員。中國(海南)改革發展研究院院長。
