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2024年11月27日
星期三
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對欠發達的縣域經濟來講，實現跨越式發展要把握四個節點。哪四個節點？具體而言就是：干什么，在哪兒干，土地從哪兒來，錢從哪兒來。
干什么？
作為縣域，干什么，實質是產業選擇問題。以往無論是縣域還是區域，做規劃或者確定發展戰略，都有一個一二三產業比重的變化指標。我一直主張：一二三產業的比重孰高孰低不應該成為縣域（或區域）發展的目標。那么，縣域應該追求什么呢？什么賺錢干什么，發揮比較優勢。比如，林木、花卉是鄢陵縣的優勢，那么，在產業選擇上就要發揮這方面的比較優勢。一些發達國家為什么出口礦產品和羊毛，不搞深加工？因為他們在這方面沒有比較優勢。這是不言而喻的。所以，在區域發展的過程中應該樹立發揮比較優勢的思想。
在哪兒干？
2000年黨中央提出要積極穩妥地推進城市化，但受到某種思維方式的主導，科學院、工程院幾十個院士報送了一個報告，主要判斷是中國城市化冒進了，中國城市化過快了。結果使得決策部門、理論界和輿論界有了一個錯誤的認識。那么，中國的城市化真的冒進了嗎？中國的城市化真的過快了嗎？十八大以后，我們明顯感覺到黨中央有關城市化的方針和提法發生了很大變化。
城市是產業中心、人居中心、財富創造中心、科技進步和知識創新的中心，資源節約和環境保護的重心，同時也是消費中心，所以我們把城市化作為國內第一需求。優化結構、擴大國內消費，重點和主要平臺在城市。這一點沒有疑問。所以，縣域產業應該在城市干，在縣城干，這就明確了在哪里干的問題。
但是，現在存在一些時髦的提法，有的似是而非、經不起反駁，有些似乎正確，但對解決中國的現實問題沒有任何好處，反倒有無的放矢、誤導輿論之嫌。
第一，中國的城市化超前了嗎？冒進了嗎？不管是超前過快、還是冒進，有這樣的總體形勢判斷，必然在政策上自覺或不自覺地對城市化剎車。
第二，中國的城市病是否應該成為逆城市化進程的依據？污染、擁擠、占地、公共安全、社會保障、農民工問題、房價問題等等，似乎都是城市病。我覺得，上述現象是客觀存在，但在很大程度上又是取得城市化收益所必須支付的成本。試想，搞城市化能不占地嗎？城市本身就是人口、產業聚集，怎能沒有污染、沒有擁擠呢？另一方面，這種污染又為我們依托城市進行規模化的治理提供了前提條件，依托于城市的污染治理工程，更有效率，更可持續。
第三，是重點發展大城市，還是重點發展中、小城市和小城鎮？國家的政策是大、中、小城市協調發展，這句話沒錯，這是目標，但是它不應該成為我們的現行政策。因為大中小城市協調發展應該是未來的目標，在中國對，在美國也對，今天對，明天還對。如果作為政策，要有時間性和階段性，在不同發展階段，應該針對主要矛盾，有不同的提法。大中小城市各有其發展的依據，各有其特定的功能和優缺點，不能相互替代。但在一定時期內，大城市的率先發展，大城市人口占中國城市總人口較高的比例，是正常現象，符合中國的國情。當大城市率先發展并達到一定規模、邊際效益為零的時候，中小城市也將迎來更快地發展。另外，大城市率先發展的同時，中小城市也在發展。如果政策與客觀規律發展相違背，即使為此支付極高的執行成本，也未必能達到預期的目的。北京、上海在人口方面控制了幾十年了，效果怎么樣？支付的成本有多高？這些未見全面評估，結果也不得而知。
第四，怎樣看待大城市？從理論上講，城市的規模與城市的聚集效應和規模效應是成正相關的。但是一個城市又不可能無限制地擴張下去，當城市擴張的邊際效應為零的時候，它的擴張自然就停止了。治理大城市病要依靠科學技術進步，調整發展路徑，這是對的。但是，還有更深層的問題。那就是，應該更多地從我國的社會發展階段、特殊的國情入手，分解大城市的功能。我國很多大城市的功能是疊加的，而且一些政策目標之間是相互存在矛盾的。比如說北京，是首都，政治中心，同時又是科技文化中心、教育中心，這些功能相互疊加。此外，北京還是經濟中心，而這一功能是因為國家的財政體制使然。所以說，解決大城市病要從分解大城市的疊加功能，在轉變政府職能上，從減少行政對資源的錯配上來解決問題。可是很多現行政策是矛盾的。像北京市這樣一個特大城市，工資水平高、發展空間大，還要求房價、物價水平低，交通成本低，這可能嗎？哪一個超大城市能夠做到？若真能如此，北京人口還將快速增加。中國人，外國人，誰不想到北京發展？所以，往往一些單一的政策剛出臺，效力就被相關領域的政策效力抵消了。大城市有百萬人口級和數百萬人口級的，也有數千萬人口級的。在一定時期內對數千萬人口級的大城市進行人口控制或有利有弊，但對有巨大擴張空間的百萬人口級的大城市進行控制則弊大于利。所以在未來城市化進程中，我國大城市不是多了，而是少了。同樣，大中小城市在未來都將有一個數量增加和平均規模擴張的同向發展問題，這是規律。
第五，城市發展要以人為本。城市是人類文明高度發展的產物，建設城市是人類共同理性行為。同樣，建設城市是為了人們生活得更美好，當然要以人為本。而怎么以人為本則應是我們研究的關鍵。科學發展觀有四句話，第一句是發展是第一要義，還有第三句和第四句話，全面協調可持續，統籌兼顧。大家似乎把這三句話忘了，而只記住第二句話——以人為本。中國現在已經發展到世界第二大經濟體，值得自豪，但也要看到，用13億人一除，人均要排到世界第100位以后。所以，中國仍處于并將長期處于社會主義初級階段。我們現在的很多口號、很多提法與我們社會主義初級階段的理論相悖，比如說過剩問題、過熱問題、過高過快問題等等，都與初級階段理論較少相容。
保護個人產權，尊重人權，高舉道德旗幟，與社會主義本質要求相一致。但是在建設有中國特色社會主義的過程中，在加快城市化的過程中，面對的是社會結構和土地利用結構的大變動，社會利益結構的大調整。在這種情況下，我們是不是也應該講一點集體主義？考慮考慮怎樣來解決局部與整體、近期利益與長遠利益的相互關系呢？有人說，既然城市化是一個自然的歷史過程，政府為什么去調控？試想，沒有政府調控，沒有政策的調解，哪有低成本的城市化。
第六，現在有人講城市化率不是越高越好，我反問一句：難道是越低越好嗎？中國現在城市化率高了嗎？50%多就高了？我一直說，如果對一些營養不良的人大講減肥的好處，如何減肥，豈不是無的放矢，能夠解決現實主要問題嗎？
第七，城市化速度不是越快越好。我補充一句，也不是越慢越好！中國城市化最近十多年來是有一個較快的增長，但從一個較長時期看，最近十多年城市化速度的加快，每年增加1個多百分點，又是以往長期對城市化的種種限制、積累的能量集中釋放的結果。
第八，城市化要從速度向質量轉型。試問：在十多年的快速城市化過程中，中國城市化質量總體上下降了嗎？既然在快速的過程中，城市化質量總體上在提高，那轉型是什么含義？難道通過人為減速來達到提高城市化質量？還是在城市化發展快速或者正常速度的過程中提高城市化質量，哪一個更符合中國目前的實際，哪一個成本更低、效果更好？為什么總是把速度和質量對立起來，而沒有看到兩者的統一性？
第九，城市化不等于土地的城市化，城市化不等于房地產化。誰說過中國的城市化就是土地城市化，就是房地產化？沒人講過。自己假想一個并不存在的論敵，然后加以批判，使自己立于不敗之地，也省力氣，但回避了焦點問題。試問，城市化沒有土地支撐，人們的活動居住場所建在何處？最近十年中國土地的城市化速度高于人口的城市化速度，這是事實。但在城市化加速時期，城市的土地是按宗地、按地塊規劃成為城市用地的，城市道路也不能一米一米地建，而是整條地建設。人口進城則是以自然人為單位的。所以在快速城市化時期內，土地的城市化快于人口的城市化，這是階段性的必然現象。至于房地產化的問題，直觀上看城市本來就是各種建筑物的排列組合。沒有房地產的支撐，城市化豈不成了虛無飄渺的海市蜃樓？所以，我的看法是，房地產業是擴大內需與改善民生最重要的節點。
基于以上的分析，結論是積極穩妥地推進新型的城市化是轉變發展方式，優化結構擴大內需的最大節點，是推進低成本的社會主義現代化的必由之路。什么叫積極呢？就是要提高城市化的自覺，不要以各種似是而非的理由來抑制城市化、反城市化，一有風吹草動就拿城市化開刀。什么叫穩妥呢？就是要順應城市化的客觀規律，不要急于求成。實際上，積極和穩妥沒有誰是誰非，而是一個合理度的把握。
什么叫新型城市化呢？所謂新型的城市化，一是城鄉居民平等分享城市化成果的城市化。二是政府主導和市場配置資源相結合的城市化。三是內生動力推動和外部力量推動相結合的城市化。四是節約資源和環境友好的城市化。五是集中型的城市化？什么叫集中型的城市化?我做了四個不同層次的內涵注釋。①要有一個較高的城市化率。有人說，中國城市化率60%就行了，我認為至少80%以上。為什么？中國的人口高峰大概是14.5億到15億，80%的城市化率，農村的人口還有3億，相當于美國現在的總人口。這是中國的國情。②大城市占城市總人口的較高比重。我粗算了一下，中國未來實現城市化之時，千萬級以上城市人口的超級城市要達到十幾座，300萬到1000萬人口的特大城市大概有幾十座，100—300萬人口級的將有百八十座，50-100萬人口級的中等城市大概幾百座，50萬人口以下10萬人口以上的小城市大概1400—1500座，還有小城鎮數千座。這里講的小城鎮，不是建制鎮。中國2萬多座建制鎮鎮區絕大多數只能具有農村集貿市場的功能，不會成為真正的小城鎮。③若干個都市群的形成與發展。現在號稱有十一大都市群。這11個都市群人口占全國總人口的30%，GDP占近60%，國土范圍占全國的6%。也就是說，6%的國土面積容納了近60％的經濟產出和30%的人口，今后11個都市群的國土面積不會增加，但人口和產業的比重還會增加。最后一個層次就是緊湊型城市化，是指城市空間緊湊型的布局，用較少的土地容納更多的人口和產業。六是跨區域流動與就近進城并進的城市化。因為中國是個大國，不少人將跨越幾千公里異地進城。據了解，目前跨區域流動人口超過7000萬，這是中國的特點。七是多元動力推動的城市化。八是多樣化的城市化。中國是一個大國，各地差異大，城市化是多樣化的，想用一個模式、一個路子去套，是不可能的。
地從哪兒來？
土地空間不可移動，唯一的途徑是就地解決。要解決用地問題，一是突破政策約束，二是要協調各種利益關系。
首先要分清土地幾大功能。第一個功能，土地是財富之母，是生活、生產須臾不可離開的物質基礎。第二個功能，在市場經濟條件下，它是資本，是資產，是要素。第三個功能，在社會主義市場經濟體制下，它是宏觀調控的重要工具，比如，國家掌握土地審批權、計劃批準權。第四個功能，它是社會再分配的重要杠桿。明確了這幾點，才能解決下面的問題。
第二，城市用地是更集約的用地。滿足合理的城市化用地不會對中國的糧食安全構成威脅，同時它是落實保護耕地基本國策的重要前提。即使我國的城市化率達到了80%，城市用地僅僅占國土面積的1.2%—1.3%就夠了，何來影響中國糧食安全？城市化用地增量與農村居民點的用地減量存在著后者大于前者的置換關系，現在沒有置換出來，是因為政策滯后。比如人進城了，但不能落戶，買房又限購，很多農民工老婆孩子還在農村，這是城市化政策滯后的結果。如果達到80%城市化率，將有4—5億農民進城，城市人口將增加5—6億（因為這里面還有自然增長的問題）。那么，城市建設占用的增量耕地上限是多少？5000—6000萬畝。農村居民點用地可以置換出來的耕地是多少？1億畝以上。現在要突破土地政策的約束。每年國土部門供地計劃總是完成得不理想，而開發商總是抱怨供地不足，原因可想而知。如果有開發商囤積土地成功，那是政府監管失控，是政府的責任。政策上抑制囤地有法可依。破解城市建設用地中的利益分配問題，調解征地拆遷中的利益關系，核心是城市土地升值收益合理的分配。要抓住這個要害。
現在有些觀點似是而非，比如說土地是農民的命根子。中央提出，土地收益向農民傾斜，也要具體問題具體分析。這里的農民是指誰？2億多已經進城的農民工，他們最希望的是什么？他們最希望政府為他們干什么？作為農民，當然征地補償越高越好。有些學者提出提征地補償提高10倍。過去，征地補償是土地前三年平均年收入的30倍，提高10倍是什么概念？是300年的土地收益，由誰買單？結果必然導致城市化成本的提高。因為土地的補償高了，必然是地價上升、房價上升。實際上，這涉及到社會再分配的問題。城市土地為什么值錢？因為大量的公共配套設施建設，這是社會投資積淀的結果。為什么地鐵一修通，房價、地價就漲？那是社會資本投資的結果。所以，城市土地級差收益歸社會合情合理。現在只有政府能夠代表公共利益方取得土地收益，進而反過來為整個社會提供公共服務。這樣才能加快城市的基礎建設，提高社會公共服務的水平。這是一個利益循環，是社會再分配，而不是簡單地對農民的剝奪。
房價和地價的背后是復雜的社會再分配的關系。我們的制度設置是土地批租，70年土地出讓金一次性征收。征收的結果是政府在短期內積累大量的公共資金，用于加快公共基礎設施建設。這叫寅吃卯糧，也是卯事寅干，兩者相互對應。簡單否定，于事無補。
未來要城鄉統籌，城鄉一體化發展，但在城鄉的二元戶籍制度、土地制度下，可能很難有真正的城鄉統籌發展。方向是什么呢？取消城鄉分割的二元戶籍制度，在《憲法》層面上，變二元的城鄉土地制度為一元國有（共有）土地制度。農村土地對農戶實行永佃制，只要是農戶，就可以有使用權，但是所有權是國家的。這樣可以和現行的基本制度安排較多地融合，較少相悖。
對于宏觀土地調控，我主張要適當地改變思路，不要一說城市建設用地就與糧食安全掛勾。
錢從哪兒來？
錢、技術、人才是生產要素，是可以流動的。錢是資本，要向高回報地區流動。欠發達縣域要打造低商務成本的軟硬環境，不要開門招商引資、關門打狗拔毛。要使資本有利可圖，才能吸引外部資本進入，實現跨越發展。
人才也是這樣，人才要向著能夠充分發揮自己的聰明才智的環境和區域流動。發揮人才作用，關鍵有兩條：一要使人才無生活后顧之憂。二要給人才以自由思想的空間。沒有這兩條，創新無從談起。因為創新是有風險的，不可能100%成功，而且成功的概率很小。想一想，中國哪個大師是人才工程打造出來的？
作為縣域來說，我的基本看法是，在城市化問題上要力戒全國一刀切、一個模式。應該放手把縣城建設成中小城市。像鄢陵縣城，現在有20多萬人口，是名副其實的小城市。怎樣再做得大一點、強一點，這是篇大文章。鄢陵縣的發展規劃、城市空間布局，框架已經拉開，今后其規模效應和集聚效應會進一步發揮。如果鄢陵縣的60多萬人口，有四十多萬人口居住在縣城，這樣的縣域經濟將是另一番情景。
現在河南提出中部崛起，我贊成。因為中部崛起的時機已經成熟，條件已經具備。接下來是工業化、城市化、農業現代化、信息化“四化”協調發展問題。講“四化”協調，首先要厘清四化的相互關系。沒有城市化支撐的工業化將支付極高的分散化成本。工業化是城市化的動力，但是工業化不是唯一的動力，而是多元動力推動。兩者是良性互動關系。
第二，農業是國民經濟的基礎，但農業不具有物質財富的代際積累功能。農業現代化要與工業化水平相適應，要依賴工業化提供物質技術支撐。農業生產資料、農業技術裝備等要靠工業化來支撐。農業現代化要依賴于城市化提供產品市場需求和剩余勞動力就業空間，城市化為農業現代化提供基本前提。一個社會，大多數人搞農業，那不叫農業現代化，社會也富裕不了，農業勞動生產率也提不上去。第三，信息化是高技術裝備的基礎。現代信息技術裝備工業是新型工業化的重要基礎，裝備城市叫城市智能化，裝備農業形成現代農業的基礎。信息化提高資源配置效應，改善勞動條件。
最后，我再談一個觀點：縣級是擴大地方經濟發展自主權最適合的行政層級。中國的基本行政建制單元是縣，大部分縣都有幾百年、上千年的歷史，相對穩定。相比之下，鄉鎮的幅員太小，地級市又太大。縣域具有整合資源的基本幅員，具有調節各種利益關系的社會組織架構。同時，縣級對范圍內各個鄉鎮的信息把握相對充分，便于實施統一的發展政策，取得相應的效果。中國30多年的經濟發展成功，重要的原因之一就在于各縣域經濟的競相發展，在于各縣域經濟的橫向競爭。盡管它有副作用，但其正效應遠遠大于負效應。現在的主要傾向仍然是橫向競爭不夠。要減少不必要的行政干預，使2000多個縣域能夠真正把經濟增長潛力發揮出來。要達到這一點，就要擴大縣級經濟發展的自主權，包括土地使用權，這應是今后行政體制改革重要方向之一。
