時間：2013-05-10 12:09:19
來源：中國經濟時報 作者：李成剛
城鎮化建設任重道遠
二元結構下城鄉經濟的割裂和制度保障不公平，使城鎮化過程中的進城農業人口，雖然生活在城市，但在教育、就業、醫療、養老、公共服務等方面仍與城市居民割裂。
中國經濟時報：中共十八大報告提出，堅持走中國特色新型城鎮化道路，促進“工業化和城鎮化良性互動，城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。國務院總理李克強也曾指出，中國未來幾十年最大的發展潛力在城鎮化。
我們也看到，2001年以來我國城鎮化進程不斷加速，城市規模不斷擴大，城市數量不斷增加。但在這個過程中，也出現了一些地方對城鎮化的錯誤理解，城鎮化單純成為城鎮數量、城區面積、城鎮居民人口的增加，盲目規劃和建設，造成農業用地面積大量減少，損害了農民利益；甚至有些地方還扯起新型城鎮化的大旗，搞“土地城鎮化”，在土地收購、土地儲備、土地出讓三個環節，形成土地一級市場的政府壟斷，采用行政手段，給農民城鎮戶口、廉價住房和一定的經濟補償，使農民被動地實現城鎮化。針對這些現象，專家學者們怎么看待城鎮化的發展目標？
鄭惠強：加快小城鎮發展，不僅有利于促進農村剩余勞動力就近轉移、縮小城鄉收入差距、促進城鄉統籌發展，而且有利于刺激消費、擴大內需，進而促進投資、拉動經濟：一方面，小城鎮發展過程中的大規?；A設施建設，將帶動建筑、交通等相關產業發展；另一方面，大量新增城鎮人口將刺激消費需求。有測算表明，城市化水平提高1個百分點，將拉動最終消費增長約1.6個百分點。在當前外部需求不振，內部經濟結構失衡、調整升級壓力巨大的大背景下，城鎮化無疑是實現經濟增長的最佳選擇。
但從目前來看，我國一線城市過度發展、二三線城市特別是小城鎮發展不夠，小城鎮中仍存在一些普遍問題掣肘發展。如，各級政府重視程度和扶持力度不夠、鄉鎮現有職能難以適應小城鎮發展需要、土地和社保制度不健全、產業發展缺乏特色等。
趙韓：2011年我國城鎮化率首次突破50%達到51.3%，比2002年提高12.2個百分點，城鄉結構發生歷史性變化。但與發達國家比還有較大差距，同時，與常住人口統計的城鎮化率比，相差約20個百分點，意味著這近20%的被城鎮化居民，雖然生活在城市，但在教育、就業、醫療、養老、公共服務等方面是與城市居民割裂的。其根本原因是二元結構下城鄉經濟的割裂和制度保障不公平。
防止“半城鎮化”和“偽城鎮化”
進城的農民工，絕大多數還是就業在城市、戶籍在農村；生活在城市、根基在農村。提高城鎮化水平，促進城鄉一體化發展改革，首先要拆除阻礙農民工融入城市實現市民化的樊籬。
中國經濟時報：從統計數據來看，我國城鎮化水平快速提高，2011年城鎮化率達到51.27%。但從現實來看，進城的農民工，絕大多數還是就業在城市、戶籍在農村；生活在城市、根基在農村，觀察者們將之概括為“半城鎮化”或“偽城鎮化”。主要表現為：
農民工參加城鎮職工社會保險的比例較低。據有關部門統計，全國農民工2011年底參加城鎮養老保險的比重為16.4%，參加城鎮醫療保險的為18.6%，參加工傷保險的為27%，參加失業保險的只有9.4%。許多農民工得了大病、受了傷都要回老家，“把青春獻給城市，把負擔留給農村”。
農民工沒有被納入城鎮住房保障體系。大部分地區，農民工都沒有資格購買或租住公租房、廉租房、經濟適用房等城鎮保障性住房，很少享受到住房公積金待遇。
農民工子女平等教育權缺失。據統計，目前我國有留守兒童約5800萬，流動兒童2700多萬。多數農民工子女仍只能在農村接受義務教育，即使進入城鎮就學，也只能在條件較差的“打工子弟”學校上學。
農民工就業機會不均等。城鎮居民有失業救濟、再就業培訓、創業扶持等政策支持，降低了失業風險。而農民工就業支持政策不完善，部分地區和行業對農民工就業歧視和排斥問題依然突出，惡意欠薪現象仍時有發生，農民工的權益得不到有效保障。
客觀看，造成農民工市民化進程緩慢的原因是多方面的，既有現實方面存在的問題，也有歷史累積的因素，是多種因素綜合作用的結果。專家們認為，提高城鎮化水平，促進城鄉一體化發展改革，還有拆除農民工融入城市的哪些樊籬？
鄭惠強：首先是轉變政府職能，建立適應小城鎮快速發展的體制機制。加快小城鎮建設，不僅要提高城鎮建設的水平和質量，更為重要的是解決就業、生態保護、社會保障、產業發展等問題。因此，城鎮化是一項系統工程、綜合戰略，必須進行一系列政策和管理創新。
同時，要完善適應小城鎮發展需要的配套制度。建立健全相關配套制度，是促進小城鎮健康發展的關鍵。當前，最緊迫的任務是完善有利于小城鎮健康發展的土地制度和戶籍制度。
土地制度方面，應從保護耕地出發，制定農村非農用地規劃，在小城鎮發展過程中盡量少占用耕地，確需占用耕地的，必須通過復墾開發等方式實現占補平衡；同時，積極探索農民進入小城鎮后原有承包地和宅基地的流轉制度，明確土地流轉的途徑和管理方法，允許小城鎮規劃區內的集體土地使用權，采取作價入股、出讓、轉讓等方式參與小城鎮開發和建設。
戶籍制度方面，由于制度壁壘，農民進城只是實現了地域和職業的轉換，身份轉變并沒實現。農村轉移人口在社保、醫療和教育等基本公共服務方面無法享有與城市居民同等待遇，戶籍成為阻擋他們融入城市的“玻璃門”。因此，要逐步解決農民工的戶籍問題。當前，可以率先在有條件的地區小城鎮開展有利于農民轉為市民的戶籍制度試點，使他們享有與城鎮人口同等的基本公共服務權利。同時，構建穩定的勞資關系和工資談判協商制度，加強農民工勞動所得保護和合法權利維護，使廣大進城農民真正融入城鎮，共享城鎮化建設的利益和成果。
趙韓：戶籍制度阻礙了勞動力自由流動，導致城鄉差距拉大。雖然我國城鄉居民收入水平得到了大幅度的提高，生活條件得到了極大改善。但城鄉居民收入差距并未得到有效改善。其中戶籍制度阻礙了農村勞動力向城市自由流動，農民工工作不穩定、無保障、收入低，社會地位明顯低于城市人群，導致城鄉間差距拉大。
當然，要改變這一現狀也是存在很多困難的。首要的問題就是，走城鄉一體的城鎮化道路，農民實現市民化需要一定的經費支持，按人均成本為10萬元推算，為此我國每年至少需要上萬億元的成本。如何解決這筆巨額開支對政府而言是個巨大的挑戰。
要解決這個問題，可以從城鄉一體化的角度采取以下措施：首先，可以通過扶植中小企業，吸納大部分從農村轉移到城市的勞動力，通過企業年金制度政策解決勞動力的養老支出。其次，合理分配土地增值紅利，按照出讓金的實際價值與農民進行分成。在工業化、城市化初期階段都存在房地產等資產上升紅利，如何分配這部分收益是健康城市化的重中之重。要改變目前政府對土地出讓金的依賴，即從農民手中獲取廉價的土地加以轉手以獲得高額利潤的方式“經營城市”，來籌措工業化和城市化所需的資金。因為在目前的體制框架下，農民的土地是可以隨時被征用，并且明明是被用作商業目的，卻只能以農業產值來計算給農民的補償，它不僅嚴重損害了農民的財產權益，是對農民的變相欺詐；而且造成大量的“失地、失業”農民生存障礙，必將產生嚴重的社會問題，引發廣泛和嚴重的社會沖突。再次，政府應該重新設計中央財政與地方財政稅收分配體制，使得地方政府改變土地財政手段，重視消費稅收，重視解決中小企業問題，解決居民就業，重視進城農民工的薪酬以及社會保障等問題。
中國經濟時報：中共十八大提出，要把推進城鎮化作為推進經濟結構戰略性調整的重點，構建科學合理的城市化格局。城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。推進城鎮化，關鍵是有序推進農業人口市民化，讓農民工真正融入城市。農民工是我國產業工人的重要組成部分，這個群體非常龐大，2011年農民工總量達到2.53億人，其中外出就業的為1.59億人。農民工一頭連著農村，一頭連著城市。推進農民工市民化，關系到幾億人口的切身利益，關系到城鎮化的健康發展，也關系到國家的長治久安，因此不能不予以高度重視。
劉曉莊：提高城鎮化水平，促進城鄉一體發展，不是單一做大城市框架，把農村圈進城市，讓鄉民“被市民”；也不是在農村一股腦兒蓋高樓，讓農民“被上樓”，重要的是兼顧大中城市和小城鎮的發展格局及其各方面利益，促進新農村建設融入到各“大、中、小”城市的發展之中。
在農村人口有序走向城市的過程中，要讓他們“進得來、住得下、留得住”，關鍵是要讓他們“有工作、有尊嚴、有盼頭”，真正享受到當地城鎮居民的同等待遇，沒有生活的后顧之憂，不能“理想豐滿而現實骨感”。
首先要解決的是取消城鄉戶籍差別，創造就業機會，提供市民待遇。農民工是農民進城的先遣軍，也是城鄉一體化的主力軍，迫切希望在身份上成為堂堂正正的城里人。要盡快消除城市隱形二元結構，進一步放寬城鎮落戶條件，加快推進戶籍制度改革，先讓長期在城市打工的農民工能夠市民化，為不同人群提供適合他們的不同工作崗位，讓更多的農民能夠離開“一畝三分地”，從“面朝黃土背朝天”的農耕中解放出來。
其次是要實現城市化的社會保障廣覆蓋。對于農業人口進城的新市民的工資待遇、教育醫療、子女就學、養老保險、住房分配等，要一視同仁，公平對待，不能搞差別制，尤其不能歧視。完善城鎮公共服務體系，幫助山區移民直接“入園就業”等工作要及時跟進，切實解決好他們的就業、安居、社會保障等問題，盡量縮短由鄉到城的“過渡期”，防止出現“偽城市化”。
再次是要注重農民工住房的功能配套。城市提供給農民工的經濟適用房、廉租房或公租房，不但要讓他們“住得下”，更要讓他們“住得好”。不能一味在城市外圍搞連片開發建設，要與一般城市小區融合，形成新老市民雜居共處的局面，盡量做到交通方便，環境舒適。此外，還可與工業園區附近的商住樓建設結合起來，功能配套，設施齊全，以利新市民的工作生活和子女就學等，防止形成新的“貧民區”或衍生其他城市病。
農民工還有一個深切的希望：“就是農村老家的爹娘生病能瞧得起病，孩子們有地方好好讀書，等年老時不用再天天一身泥地出來打工?！彼?，減少留守兒童、留守老人，讓他們有個完整的家，這也是城鄉一體化的重要內容。總之一句話，城鄉發展一體化，不能漠視農民工對美好生活的向往。
